Минприроды России подготовило проект федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лесовосстановления и лесоразведения». Законопроект предусматривает зонирование лесов по способам лесовосстановления (лесохозяйственными регламентами лесничеств и лесопарков согласно единым федеральным критериям), обязательность лесовосстановления вне своих участков лицами, использующими леса в соответствии со статьями 43-46 настоящего Кодекса и осуществляющими вырубку (строителями и эксплуатантами линейных сооружений и т.д.), а также лицами, ходатайствующими о переводе лесных участков в другие категории земель, введение понижающих и повышающих коэффициентов к арендной плате в зависимости от проведенного или не проведенного лесовосстановления.
Идеи, заложенные в этот законопроект, в целом неплохие, но их конкретная реализация оставляет желать лучшего — в предложенном виде она приведет скорее к росту неопределенности в лесных отношениях и, скорее всего, к увеличению коррупционной нагрузки на лесной бизнес, и вряд ли приведет к улучшению собственно лесовосстановления.
Зонирование по способам лесовосстановления в предложенном виде сможет как-то начать работать лишь с 2019 года — просто потому, что срок действия абсолютного большинства лесохозяйственных регламентов истекает в 2018 году, переделка их стоит очень дорого (как и всякая малоосмысленная бумажная работа), и вряд ли кто-нибудь будет эту переделку затевать только ради введения зонирования по способам лесовосстановления. Но и с 2019 года зонирование, даже если оно будет сделано, не станет работать автоматически — поскольку объемы работ по охране, защите и воспроизводству лесов прописаны в договорах аренды, изменить которые без согласия обеих сторон (арендатора и арендодателя) не очень просто. Большие сомнения вызывает также способность федеральных органов управления лесами установить разумные критерии такого зонирования — во всяком случае, за последние несколько лет им не удалось создать ничего, про что можно было бы сказать «вот пример грамотного и практически применимого лесохозяйственного нормативного акта».
Слишком грубое зонирование по способам лесовосстановления может поставить лесопользователей в принципиально неравные условия — поскольку стоимость и трудоемкость работ при разных способах лесовосстановления сильно отличаются друг от друга (содействие естественному возобновлению леса может стоить в десятки раз меньше, чем создание лесных культур). Это вопрос не только экономической несправедливости и соблюдения антимонопольного законодательства (запрещающего создание дискриминационных условий), но и коррупции: если тот или иной вариант лесовосстановительного зонирования будет радикально влиять на расходы и жизнеспособность предприятий, у руководства этих предприятий появится мощный стимул так или иначе «подмазать» разработчиков регламентов, чтобы те предложили «нужный» вариант зонирования. Установить настолько четкие критерии зонирования, чтобы разночтения стали невозможными, вряд ли вообще возможно, тем более на федеральном уровне для всей страны сразу.
Возложение обязанностей по воспроизводству леса на тех, кто производит или инициирует расчистку леса (линейщиков, инициаторов перевода лесных участков и т.д.) — было бы здравой идеей, если бы речь шла о лесоразведении. Именно в таком виде (хочешь получить землю из-под леса — обеспечь посадку нового леса равной площади на ранее безлесных землях) эта идея реализуется в некоторых европейских государствах. Но в законопроекте речь идет именно о лесовосстановлении — то есть о посадке нового леса там, где этот лес уже был (на вырубке или гари). Это значит, что новых лесов взамен старых, исчезнувших при строительстве линейных и тому подобных объектов или при переводе лесных участков в земли других категорий, не появится. При этом в некоторых регионах, где площади расчищаемых согласно статьям 43-46 Лесного кодекса или переводимых в другие категории лесных земель значительны, эта норма будет стимулировать органы управления лесами к проведению сплошных рубок там, где можно было бы ограничиться выборочными (например, сплошных санрубок вместо выборочных санрубок) — просто для того, чтобы обеспечить «фонд лесовосстановления». В целом реализация этой нормы в предложенной формулировке может привести скорее к негативным последствиям для лесов, чем к позитивным.
Наконец, под «лесовосстановлением» законопроект понимает действия, обеспечивающие отнесение земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, занятым лесными насаждениями (судя по ссылке на статью 64.1 Лесного кодекса РФ). Но отнесение участка к землям, занятым лесными насаждениями — это еще не результат лесовосстановления, а лишь результат его первого этапа. Даже если этот этап пройден успешно, дальнейшее развитие «восстановленного» леса может пойти совершенно разными путями — от развития полностью соответствующего целям лесовосстановления насаждения при наличии своевременного и правильного ухода, до полного «обнуления» результатов лесовосстановления при отсутствии этого ухода или при неграмотном уходе. В практике российского лесного хозяйства, особенно в многолесных таежных регионах, второй вариант абсолютно преобладает — ежегодно лесные культуры создаются на сотнях тысяч гектаров, переводятся в покрытые лесом земли, но потом чахнут и дохнут, забитые березой и осиной, или вовсе сгорают. В этом отношении законопроект не меняет вообще ничего — поэтому главную причину неудовлетворительности лесовосстановления («потемкинский» — ритуальный, показушный характер этой деятельности) законопроект нисколько не устраняет.
Ниже приводится текст законопроекта, размещенного на regulation.gov.ru.
Проект
Федеральный закон «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лесовосстановления и лесоразведения»
Статья 1
Внести в Лесной кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 50, ст. 5278; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 11, ст. 1261; 2011, № 1, ст. 54, № 30, ст. 4590, № 48, ст. 6732; 2013, № 52, ст. 6961, 6971, 6980; 2014, № 11, ст. 1092, № 30, ст. 4251) следующие изменения:
1) статью 62 изложить в следующей редакции:
«Статья 62. Лесовосстановление
1. Лесовосстановление осуществляется в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов, сохранения полезных функций лесов, их биологического разнообразия.
2. Лесовосстановление осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом. Зонирование лесов по способам лесовосстановления указывается в лесохозяйственных регламентах лесничеств (лесопарков) согласно критериям, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
3. На лесных участках, предоставленных в аренду, постоянное бессрочное пользование, лесовосстановление осуществляется лицами, использующими леса, согласно Правилам лесовосстановления, на основании проекта освоения лесов в соответствии с проектом лесовосстановления, за исключением случая, предусмотренного частью 4 настоящей статьи.
4. Лица, использующие леса в соответствии со статьями 43-46 настоящего Кодекса, осуществляют мероприятия по лесовосстановлению (лесоразведению) в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, на площади, не меньшей площади рубки лесных насаждений, в порядке и по нормативам, утвержденным Правительством Российской Федерации.
5. Правила лесовосстановления, состав проекта лесовосстановления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти»;
2) в статье 64.1:
а) часть 1 дополнить предложением следующего содержания: «В указанном случае к соответствующему договору аренды лесного участка, арендатор которого осуществил мероприятия по лесовосстановлению, применяется понижающий коэффициент арендной платы.»;
б) дополнить частями 1.1 и 1.2 следующего содержания:
«1.1) В случае несоответствия лесных насаждений, лесовосстановление которых осуществлялось лицами, использующими леса, критериям и требованиям, указанным в части 1 настоящей статьи, к арендной плате по соответствующим договорам аренды лесных участков применяется повышающий коэффициент арендной платы.
1.2) Порядок применения и размер коэффициентов, указанных в части 1 и 1.1 настоящей статьи, устанавливается Правительством Российской Федерации».
Статья 2.
Статью 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52, ст. 5276; 2005, № 30, ст. 3122; 2006, № 50, ст. 5279; № 52, ст. 5498; 2007, № 21, ст. 2455) дополнить частью 1.1 следующего содержания:
«1.1. Лица, ходатайствующие о переводе земель лесного фонда в земли иных категорий, обязаны выполнить работы по лесовосстановлению или лесоразведению в границах территории соответствующего субъекта Российской Федерации на площади, которая не должна быть меньше площади земельных участков, исключаемых из состава земель лесного фонда, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.».
Статья 3.
Внести в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 2, ст. 133; 2009, № 1, ст. 17; 2011, № 50, ст. 7359; 2014, № 30, ст. 4220; 2015, № 1, ст. 11) следующие изменения:
1) часть 4 статьи 17 дополнить пунктом 4 следующего содержания:
«4) лесоразведение.»;
2) часть 1 статьи 36 после слов «воспроизводству природных ресурсов» дополнить словами «, лесовосстановлению и лесоразведению»;
Статья 4.
Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 июня 2017 года.
Президент Российской Федерации