Леса, растущие на бывших землях сельскохозяйственного назначения, представляют собой один из важнейших ресурсов для развития сельских территорий, создания постоянных рабочих мест, устойчивого получения хозяйственно ценной древесины, предотвращения природных бедствий и улучшения качества окружающей среды. Из-за ряда архаичных положений действующего законодательства этот ресурс сейчас совершенно не используется, в спелых лесах процветают криминальные схемы заготовки древесины, а молодые бессмысленно уничтожаются, в основном выжиганием. Ниже приводится обзор ситуации с лесами на землях сельскохозяйственного назначения с предлагаемыми мерами по ее исправлению (отдельные части этого обзора ранее были опубликованы на Лесном форуме как самостоятельные сообщения — ссылки на них приводятся в самом низу). Обзор будет дополняться и совершенствоваться по мере возможности.
Оглавление
Общее описание ситуации
леса на заброшенных сельхозземлях
бывшие колхозные и совхозные леса
Какая доля российских лесов растет на землях сельхозназначения
Что сейчас мешает выращивать лес на бывших сельхозземлях
Как госпрограмма вовлечения в оборот земель сельхозназначения может повлиять на перспективы лесовыращивания
Что необходимо сделать, чтобы обеспечить возможность лесоводства на бывших сельхозземлях
Каким должно быть правовое регулирование лесоводства на сельхозземлях
предлагаемые основные положения «Особенностей …» (к ст. 123 ЛК РФ)
Ссылки на некоторые более ранние сообщения по этой теме
Общее описание ситуации
Примерно одна десятая часть лесов нашей страны приходится на леса, растущие на землях сельскохозяйственного назначения или спорных (почему и в каком смысле спорных — объясняется ниже). В большинстве регионов нашей страны эти леса имеют самое большое значение для людей — поскольку именно они чаще всего находятся в непосредственной близости от сельских населенных пунктов и граничат с ними. Часто именно в такие леса большинство людей ходит за грибами и ягодами, и просто гулять — не только потому, что близко, но и потому, что это обычно молодые и светлые леса, в которых труднее заблудиться. Разумеется, судьба лесов, находящихся ближе всего к поселениям и более всего посещаемых, волнует людей больше всего. Однако, фактически эти леса имеют самый низкий правовой статус: действующее законодательство в одних случаях принуждает собственников земельных участков к их уничтожению, в других — дозволяет в них самые хищнические и практически ничем не ограниченные способы лесопользования.
Как правило, это еще и очень продуктивные леса. Основная их часть расположена преимущественно в районах с благоприятным для роста деревьев климатом и на хотя бы относительно плодородных почвах, которые в прошлом в первую очередь осваивались под сельское хозяйство. Часто эти леса более доступны и удобны для лесоводства, чем традиционные леса на землях лесного фонда (категории земель, в первую очередь предназначенной для лесного хозяйства). Однако, действующее законодательство не позволяет заниматься лесоводством на землях сельскохозяйственного назначения, и даже заставляет собственников уничтожать растущие на этих землях леса.
Эти леса можно разделить на две основные категории: леса, выросшие на заброшенных в обозримом прошлом сельскохозяйственных угодьях, и леса, которые раньше были предоставлены в пользование колхозам и совхозам. Хотя в типичных случаях эти две категории существенно отличаются друг от друга, граница между ними нередко весьма условна. Ниже рассматриваются характерные особенности каждой из этих категорий.
Первую категорию составляют леса, выросшие или только начинающие расти на заброшенных в течение последних нескольких десятилетий сельскохозяйственных угодьях.
Периоды упадка сельского хозяйства и массового забрасывания сельскохозяйственных угодий в нашей стране случались в прошлом неоднократно — практически после всех крупных войн и иных социальных потрясений. На протяжении ХХ века массовое забрасывание сельскохозяйственных угодий происходило во время и после Первой мировой войны, революции, Гражданской войны, коллективизации и раскулачивания, Великой отечественной войны, борьбы с «неперспективными» деревнями, распада СССР и колхозно-совхозной системы. Основная часть земель, заброшенных и заросших лесом в период примерно до шестидесятых годов прошлого века, со временем поменяла свой статус, и была уже в качестве леса или включена в состав государственных лесничеств и лесхозов, или передана в пользование сельскохозяйственным предприятиям. Соответственно, сейчас это или полноценные и бесспорные земли лесного фонда, на которые в полной мере распространяется действие Лесного кодекса РФ 2006 года, или бывшие так называемые «сельские» леса — вторая категория лесов на бывших сельхозземлях, о которой речь пойдет дальше.
А вот земли, которые были заброшены и начали зарастать лесом в последние годы существования СССР и после его распада, в основном никакого нового статуса получить не успели. Формально большинство из них так и продолжает числиться землями сельскохозяйственного назначения и разными видами сельхозугодий, вплоть до пашни. В условиях нечерноземной зоны и северной части черноземной заброшенные сельскохозяйственные земли начинают быстро сами собой зарастать лесом — в основном так называемыми «пионерными» породами деревьев, биологически наиболее приспособленными к колонизации обширных безлесных пространств, и прежде всего березой (но местами, на легких почвах и при наличии источников семян, и сосной). Главным фактором, сдерживающим зарастание, являются регулярно повторяющиеся весенние или, реже, осенние палы сухой травы, убивающие молодую древесную поросль. Если молодой лес за периоды между травяными палами успевает подрасти и сомкнуться — он становится гораздо менее уязвимым для огня, поскольку под пологом леса самый опасный горючий материал, сухая трава, уже не накапливается в таких количествах, как на открытых задерненных участках. Но во многих случаях травяные палы повторяются так часто, что подрасти и сомкнуться деревья не успевают — и тогда заброшенный участок в течение многих десятилетий может оставаться просто закустаренной пустошью. Оценочно, из всех бывших сельскохозяйственных земель, заброшенных в период с 1985 года по настоящее время, примерно 30 миллионов гектаров успели зарасти лесом. Остальные пока не успели — или по причине менее подходящих для роста деревьев условий, или, чаще, из-за слишком часто повторяющихся палов сухой травы.
Для иллюстрации масштабов проблемы гибели молодых лесов на заброшенных сельхозземлях в результате палов сухой травы. 21 января 2020 года Всемирный экономический форум в Давосе в Швейцарии запустил инициативу «1t» по посадке на Земле одного триллиона деревьев, в частности, в период объявленного ООН Десятилетия восстановления экосистем (2021-2030 годы). Как раз примерно такое количество молодых деревьев — не менее триллиона — было убито палами сухой травы на заброшенных сельхозземлях и землях запаса в России за последние три десятилетия.
Основная часть лесов этой категории, и иных пригодных для роста деревьев заброшенных сельхозземель, приходится на зоны рискованного по климатическим условиям земледелия, на относительно бедные или неудобные для обработки почвы — отчасти именно из-за этого они были заброшены. Мéньшую часть этих земель предполагается расчистить и вернуть в сельскохозяйственный оборот (для чего сейчас разрабатывается специальная госпрограмма на период до 2030 года), но бóльшую — никто в обозримом будущем для сельского хозяйства использовать не планирует. Сейчас эти земли просто пустуют, а эти леса не используются или используются самым неэффективным образом. Это не только не вносит сколько-нибудь существенного вклада в развитие сельских территорий, но и создает дополнительные угрозы, связанные прежде всего с пожарами. Переход огня с заброшенных земель сельскохозяйственного назначения является одной из главных причин пожаров в «официальных» лесах (на землях лесного фонда и других категорий, где закон дозволяет расти лесу) и на торфяниках, а также одной из главных угроз сельским населенным пунктам. Действующее сейчас законодательство мотивирует собственников и пользователей земель сельскохозяйственного назначения к поджогам. За сам факт существования леса на этих землях полагаются штрафы до 50 тысяч рублей с физических и до 700 тысяч рублей с юридических лиц, а затем и изъятие земли (не только той, где растет лес, но и земельных участков целиком). Чтобы избежать таких наказаний — собственники и пользователи стараются избавляться от молодых лесов; а самым простым и дешевым способом избавления является как раз выжигание.
Эти заброшенные земли, не подходящие или ограниченно подходящие для современного эффективного сельского хозяйства, можно использовать для лесоводства, менее чувствительного к почвенно-климатическим условиям, менее требовательного к инфраструктуре и трудовым ресурсам. Мощные долгосрочные программы по вовлечению таких земель в интенсивное лесовыращивание действуют, например, в Китае (с 1990 года) и в Европейском Союзе (с 1994 года); основными мотивами в обоих случаях являются повышение эффективности сельского хозяйства, выращивание дополнительных объемов древесины, борьба с бедностью и развитие сельских территорий, а в Китае еще и борьба с засухами и опустыниванием. Благодаря интенсивному лесоводству, в том числе на бывших сельскохозяйственных землях, и Китай, и Европейский союз уже давно и сильно обогнали Россию по собственным объемам выращивания и заготовки древесины: например, в 2018 году официальный объем заготовки древесины в Российской Федерации составил 238,6 млн. м3, в Китае — 344,7 млн. м3, и в Евросоюзе — 505,9 млн. м3. Лесоводство является одной из главных движущих сил сельского развития, одним из главных источников занятости и средств к существованию для сельского населения — но в нашей стране связанные с этим возможности пока, к сожалению, почти не используются.
Вовлечение этих земель (той части, которую не планируется вернуть в сельскохозяйственный оборот в рамках разрабатываемой специальной госпрограммы) в интенсивное лесовыращивание позволило бы в среднесрочной перспективе решить следующие основные задачи:
• убрать один из главных мотивов к массовому весеннему и осеннему выжиганию сухой травы, и в результате значительно (на десятки процентов) снизить риск возникновения катастрофических лесных и торфяных пожаров, перехода огня на населенные пункты и объекты инфраструктуры;
• создать в сельских районах Российской Федерации до ста тысяч постоянных рабочих мест в одном только секторе лесоводства, а с учетом потенциального развития местной лесоперерабатывающей промышленности, еще больше;
• обеспечить выращивание до трехсот миллионов кубометров ликвидной древесины ежегодно — в первые десятилетия преимущественно тонкомерной и топливной, но при правильной организации хозяйства с течением времени все более и более качественной;
• существенно увеличить вклад землепользования и лесного хозяйства в поглощение и связывание углерода, и в целом климаторегулирующую роль российских лесов и иных природных территорий;
• сохранить значительные площади наиболее ценных диких лесов и значительно уменьшить нагрузку на леса высокой природоохранной и социальной ценности за счет перехода от экстенсивной (бесхозяйственной) модели лесопользования к интенсивному лесовыращиванию на самых подходящих для этого землях.
Для решения этих задач на протяжении последних нескольких лет были предприняты некоторые шаги, в том числе даны соответствующие поручения Президента РФ Правительству РФ (в сентябре 2013 года, в декабре 2018 года и в январе 2020 года), и внесена специальная статья в Лесной кодекс РФ (ст. 123 — «Леса на землях сельскохозяйственного назначения»). Однако, фактически ситуация пока не изменилась, поскольку продолжают действовать статья 78 Земельного кодекса РФ и Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, не позволяющие использовать заброшенные земли сельскохозяйственного назначения для лесоводства, а также постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 года № 369, рассматривающее наличие леса как признак неиспользования сельскохозяйственной земли по целевому назначению. Сложившаяся практика работы Россельхознадзора, органов регионального и муниципального земельного надзора и других ведомств включает в себя регулярное (несколько тысяч случаев в год) наказание собственников земельных участков за наличие на этих участках «несанкционированного» леса.
Вторую категорию составляют бывшие так называемые «сельские» (колхозные и совхозные) леса, которые ранее были предоставлены в пользование колхозам и совхозам. По состоянию на 2003 год, их общая площадь составляла около сорока миллионов гектаров, позднее отдельный учет лесов этой категории не велся. В настоящее время основная часть этих лесов включена в состав лесничеств, расположенных на землях лесного фонда, согласно действующим редакциям соответствующих лесохозяйственных регламентов. Тем не менее, их статус в подавляющем большинстве случаев остается двойным (в лесохозяйственном регламенте и государственном лесном реестре участок может быть учтен как земли лесного фонда, а в едином государственном реестре недвижимости — как земли сельхозназначения, или с соответствующим сельхозземлям видом разрешенного использования), или спорным (при наличии у претендентов на землю подлинных или сфабрикованных правоустанавливающих документов). Ситуация усугубилась с вступлением в силу так называемого «закона о лесной амнистии» (федерального закона от 29 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель»), фактически установившего безусловный приоритет единого государственного реестра недвижимости над государственным лесным реестром и иной лесной документацией.
Из-за двойного или спорного статуса этих лесов их использование часто приобретает совершенно нерегулируемый и в значительной степени криминальный характер, не соответствующий их социальному, природоохранному и экономическому значению. Как правило, эти леса в обозримом прошлом не использовались для сельскохозяйственного производства, и их вовлечение в сельскохозяйственный оборот невозможно без проведения очень сложных культуртехнических и мелиоративных мероприятий. Однако, их двойной или спорный статус способствует развитию мошеннических схем, при которых древесина заготавливается под видом расчистки сельхозугодий, без соблюдения каких бы то ни было лесоохранительных норм и правил, без соблюдения требований к транспортировке и учету древесины, мер пожарной и санитарной безопасности. Подобные случаи происходят массово по всей стране, в том числе в самых густонаселенных районах (например, самой крупной сплошной рубкой 2018 года в Европе — около 450 гектаров — стала сплошная рубка именно в таких лесах в Смоленской области, в водосборном бассейне реки Москвы и системы водоснабжения города Москвы). Расцвет такого рода схем и рубок связан именно с тем, что у леса, растущего на земле сельскохозяйственного назначения, как и у древесины из этого леса, в настоящее время нет ясного правового статуса, и этот лес ничем не защищен. В такой ситуации вывод участка из состава земель лесного фонда, хотя бы на время, фактически выводит растущий на нем лес и из-под всех ограничений, предусмотренных действующим лесным законодательством; лес в понимании действующего законодательства как бы прекращает существовать. Поэтому проблему отсутствия ясного правового статуса у бывших «сельских» (колхозных и совхозных) лесов надо рассматривать как часть более общей проблемы отсутствия правового статуса у лесов на землях сельскохозяйственного назначения.
Какая доля российских лесов растет на землях сельхозназначения
назад к оглавлению
По оценке Гринпис, за период с 1985 года по настоящее время в России было заброшено около 76 миллионов гектаров бывших сельскохозяйственных земель, пригодных для роста леса. Часть этих земель (12 миллионов гектаров) планируется вернуть в сельскохозяйственный оборот в рамках разрабатываемой сейчас специальной десятилетней госпрограммы — о ней сказано ниже в специальном разделе. Еще часть может остаться в качестве резерва для дальнейшего развития сельского хозяйства, или быть использована для сохранения и восстановления ценных нелесных экосистем. Основная доля площади заброшенных сельхозземель — оценочно, около 50 миллионов гектаров — в обозримом будущем не может быть использована для сельского хозяйства, но вполне подходит для разных форм лесовыращивания (лесного фермерства, плантационного лесовыращивания, защитного лесоразведения, агролесоводства и других). В среднесрочной перспективе это лесовыращивание может обеспечить создание до ста тысяч постоянных рабочих мест, получение до трехсот миллионов кубометров древесины в год, и стать одной из главных движущих сил развития сельских территорий.
По оценке Гринпис, из этих 50 миллионов гектаров примерно 30 приходится на земли, уже заросшие лесом, и примерно 20 — на земли, пока лесом не заросшие, но пригодные для лесоразведения и интенсивного лесоводства.
Карта неиспользуемых сельхозземель, потенциально пригодных для выращивания леса
По оценке главного научного сотрудника Центра агропродовольственной политики РАНХиГС В.Я.Узуна, основанной на данных сельскохозяйственной переписи 2016 года, «общая площадь неиспользуемых сельхозугодий в России в 2016 г. составляла 97,2 млн га (44% всех сельскохозяйственных угодий страны)», и «результаты переписи свидетельствуют о том, что часто встречаемая оценка площади заброшенных сельхозугодий (около 40 млн га) занижает этот показатель почти в 2,5 раза». К сожалению, эти данные не позволяют разделить заброшенные сельхозугодья на пригодные и непригодные для выращивания леса; но в целом, с учетом того, что основная часть заброшенных сельскохозяйственных земель приходится на Нечерноземье, они примерно совпадают с оценкой Гринпис.
В.Я.Узун. «Белые пятна» и неиспользуемые сельхозугодья: что показала сельскохозяйственная перепись 016 года. Мониторинг экономической ситуации в России, № 21(59), декабрь 2017 г.
По оценке Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, приведенной министром Д.Н.Патрушевым 26 декабря 2019 года на заседании Государственного совета по аграрной политике государства, «объем неиспользуемых земель … на сегодня составляет порядка 44 миллионов гектаров. Из них около 20 миллионов — пашня». Эта оценка, скорее всего, является существенно заниженной, как справедливо указывает в своей статье В.Я.Узун. Тем не менее, и она говорит о том, что неиспользуемыми являются многие десятки миллионов гектаров бывших сельскохозяйственных угодий, в том числе тех, которые ранее числились пашней.
Заседание Государственного совета по вопросам эффективного сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий
Кроме того, отдельную категорию составляют бывшие так называемые «сельские» (колхозные и совхозные) леса, которые ранее были предоставлены в пользование колхозам и совхозам. По данным последнего государственного учета лесного фонда (по состоянию на 1 января 2003 года), их общая площадь составляла 40,5 миллионов гектаров, в том числе лесных земель 39,7 миллионов гектаров, из них покрытых лесной растительностью земель — 38,3 миллионов гектаров. После 2003 года отдельный учет этих лесов не велся, но, поскольку эти леса представляют собой историческую, унаследованную от былых времен, категорию — для оценки их площади правомерно использовать последние доступные данные государственного учета лесного фонда.
Что сейчас мешает выращивать лес на бывших сельхозземлях
назад к оглавлению
Согласно части второй статьи 77 Земельного кодекса РФ (Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения), «В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции«. Возможность существования леса, кроме защитных лесных насаждений, на земле сельскохозяйственного назначения этой статьей в явном виде не предусматривается.
Согласно части первой статьи 78 Земельного кодекса РФ (Использование земель сельскохозяйственного назначения), «Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства): …» (далее перечисляются те, кто может использовать эти земли). Возможность использования земель сельскохозяйственного назначения для лесоводства, кроме создания защитных лесных насаждений, этой частью статьи 78 в явном виде не предусматривается.
Согласно части четвертой статьи 78 Земельного кодекса РФ, «Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи«. Эта часть статьи 78 прямо и однозначно запрещает использовать земли сельскохозяйственного назначения, расположенные ближе тридцати километров от населенных пунктов, для целей, не связанных с сельским хозяйством или с размещением линейных объектов. Практически все заброшенные земли сельскохозяйственного назначения, пригодные для лесоводства, располагаются ближе тридцати километров от населенных пунктов, и лесоводство не считается деятельностью, связанной с ведением сельского хозяйства.
Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540, не включает лесоводство или какие бы то ни было виды деятельности, связанные с выращиванием и содержанием лесов, в состав разрешенных видов сельскохозяйственного использования земельных участков в целом, и использования их для растениеводства в частности. Единственный вид разрешенного использования, который может быть косвенно связан с лесоводством — это выращивание в питомниках и реализация подроста деревьев и кустарников, используемых в сельском хозяйстве (для защитного лесоразведения могут использоваться те же породы деревьев, что и для лесоводства). Но существование леса вне питомников и этот пункт не предусматривает.
Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 года № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» относит к числу таких признаков то, что «залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка«, и «на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов«.
Согласно части второй статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению), «Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 2.1 настоящей статьи, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц — от 0,5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двухсот тысяч рублей«.
Согласно части 2.1 этой же статьи, «Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», по целевому назначению в течение одного года с момента возникновения права собственности, если такой земельный участок приобретен по результатам публичных торгов на основании решения суда о его изъятии в связи с неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации и (или) если в отношении земельного участка у уполномоченного органа исполнительной власти по осуществлению государственного земельного надзора имеются сведения о его неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации в течение срока, указанного в пункте 3 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», — влечет наложение административного штрафа на граждан и индивидуальных предпринимателей в размере от 0,1 до 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двух тысяч рублей; на юридических лиц — от 1 до 6 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей«.
Согласно части четвертой этой же статьи, «Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей; на юридических лиц — от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей«.
Согласно части второй статьи 8.7 КоАП РФ (Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв), «Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц — от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей«.
Согласно части 25 статьи 19.5 КоАП (Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль), «Невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей«.
Таким образом, различными статьями Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусматриваются наказания за целый набор нарушений, связанных с неиспользованием участка по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, невыполнение предписаний и т.д., в виде штрафов для граждан в размере до 50 тысяч рублей, и для юридических лиц — до 700 тысяч рублей. Перечисленные статьи применяются на практике в том числе в случаях, связанных с зарастанием бывших земель сельскохозяйственного назначения лесом или иной древесно-кустарниковой растительностью.
Согласно части третьей статьи 6 (Принудительное изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации и особенности приобретения прав на такие земельные участки) федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земельного участка, являющегося предметом ипотеки, земельного участка, в отношении собственника которого судом возбуждено дело о банкротстве, принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации, такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Признаки неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации с учетом особенностей ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации» (про признаки неиспользования — см. выше, постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 года № 369).
Таким образом, просто за факт наличия на участке земель сельскохозяйственного назначения леса собственник участка может быть оштрафован на сумму до 50 тысяч рублей (гражданин) или до 700 тысяч рублей (организация), а через три года, если лес не будет уничтожен, участок может быть принудительно изъят. В таких условиях, разумеется, мало кто решается заниматься лесоводством.
Кроме того, следует учитывать, что практически любые виды сельскохозяйственной и лесохозяйственной деятельности в северных странах (где продуктивность лесов и сельхозугодий по природным причинам относительно невысока) в современном мире требуют серьезной государственной поддержки. Особенно это относится к выращиванию многолетних насаждений и лесов — поскольку даже при самом эффективном хозяйстве вложенные в их выращивания средства дадут реальную отдачу через годы или даже десятилетия. В нашей стране ситуация усугубляется еще двумя факторами: во-первых, низкими минимальными ставками платы за использование государственных лесов для заготовки древесины (установленными постановлением Правительства РФ от 22 мая 2007 года № 310), и во-вторых, плохой охраной лесов и плохим их учетом, что ведет к снижению цен на древесину за счет так называемого «ворлеса». Фактически добросовестным производителям (тем, кто пытается или собирается выращивать лес и вести качественное лесное хозяйство) приходится конкурировать со сторожами, распродающими из государственных лесов естественным образом накопившиеся в них запасы ценной древесины. С учетом этого, для массового развития лесоводства на выбывших из использования сельхозземлях потребуется специальная государственная поддержка в различных формах — от усиления охраны государственных лесов до частичного субсидирования наиболее важных лесохозяйственных мероприятий.
Как госпрограмма вовлечения в оборот земель сельхозназначения может повлиять на перспективы лесоводства
назад к оглавлению
9 января 2020 года Минсельхоз России разместил на специализированном сайте REGULATION проект государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации. 13 февраля 2020 года Президентом РФ по итогам декабрьского заседания Госсовета было дано поручение (Пр-234ГС, п.1 а) Правительству РФ обеспечить утверждение государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации с докладами о ходе исполнения до 20 марта 2020 года, и далее — один раз в полгода. Ссылки:
Об утверждении государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации
Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета, состоявшегося 26 декабря 2019 года
Очевидно, что эта программа может существенно повлиять на состояние земель сельскохозяйственного назначения, и на доступность этих земель для разных видов использования. Вопрос в том, насколько эта программа может повлиять на перспективы использования земель сельскохозяйственного назначения для разных видов лесоводства (лесного фермерства, плантационного лесовыращивания, защитного лесоразведения, восстановления ценных лесных экосистем и т.д.).
Согласно проекту, госпрограмма рассчитана на период с 2021 по 2030 гг., и предусматривает финансирование в размере 1,41 триллиона рублей, в том числе за счет федерального бюджета — 0,89 триллиона рублей. Одной из целей госпрограммы является вовлечение к концу 2030 года в оборот земель сельскохозяйственного назначения площадью не менее 12 000 тыс. гектаров. На первые четыре года действия госпрограммы (2011-2024) приходится максимум финансирования (50,4%), но всего 26,7% от общей площади земель, которые предполагается вовлечь в сельскохозяйственный оборот.
В приложении 5 к проекту госпрограммы цель, связанная с возвращением земель в сельскохозяйственный оборот, детализируется и разделяется на две:
— постановка на государственный кадастровый учет неиспользуемых земель из состава земель сельскохозяйственного назначения в отношении не менее, чем 12000 тыс. га до конца 2030 года;
— к концу 2030 года вовлечение в оборот 5500 тыс. га сельскохозяйственных угодий за счет проведения культуртехнических мероприятий.
Фактически это говорит о том, что по 12 миллионам гектаров планируется лишь создать задел для дальнейшего возвращения в сельскохозяйственный оборот, а реально вернуть — лишь 5,5 миллионов. Можно условно считать, что 12 млн. га — это максимальная площадь неиспользуемых земель, которая может быть возвращена в сельскохозяйственный оборот в рамках госпрограммы, а 5,5 млн. га — минимальная.
Как это все влияет на перспективы выращивания лесов на выбывших из прежнего использования землях сельскохозяйственного назначения?
Общая площадь таких земель в Российской Федерации исчисляется многими десятками миллионов гектаров. По данным, которые были приведены на вышеупомянутом заседании Госсовета в декабре 2019 года министром сельского хозяйства Российской Федерации Д.Н.Патрушевым, площадь неиспользуемых сельхозземель в России сейчас составляет порядка 44 миллионов гектаров. По расчетам Гринпис, основанным на данных дистанционного мониторинга, площадь таких земель в России, пригодных для роста леса, составляет сейчас около 76 миллионов гектаров. Ссылки:
Заседание Государственного совета по вопросам эффективного сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий
Карта неиспользуемых сельхозземель, потенциально пригодных для выращивания леса
Если исходить из данных Минсельхоза, то после выполнения госпрограммы в России останется 32-38,5 млн. га неиспользуемых сельхозземель, а если из данных Гринпис — то 64-70,5 млн. га. Это в любом случае огромные площади и огромный потенциал для сельского развития. По оценке Гринпис, если все уже занятые лесом бывшие сельхозземли и половина остальных заброшенных земель, пригодных для роста леса (т.е. в сумме около 50 миллионов гектаров), будут использоваться для полноценного лесного хозяйства, это позволит создать в сельских районах страны около ста тысяч постоянных рабочих мест, и в долгосрочной перспективе выращивать примерно столько же древесины, сколько ее сейчас заготавливается во всех «официальных» лесах страны.
При этом за время действия госпрограммы и после ее завершения из сельскохозяйственного использования будут выбывать новые земли, пока не заброшенные, особенно в Нечерноземье. Это связано с совместным действием сразу нескольких факторов: повышением эффективности сельскохозяйственного производства (в результате которого при естественном развитии ситуации это производство все больше концентрируется на лучших землях и в районах с лучшим климатом), урбанизацией и запустением обширных сельских территорий, увеличением рисков в связи с нарастающими изменениями климата и т.д. Пока трудно оценить возможные масштабы забрасывания новых сельхозземель в ближайшие десять-пятнадцать лет, но они вполне могут оказаться сопоставимыми с масштабами возвращения ранее заброшенных земель в сельскохозяйственный оборот в рамках госпрограммы. В таком случае госпрограмма при ее эффективном выполнении будет способствовать лишь перераспределению земель между разными возможными видами использования: сосредоточению сельского хозяйства на наиболее пригодных для него землях и в наиболее пригодных районах, и оставлению наименее пригодных земель под лесоводство.
Еще одной целью госпрограммы является повышение плодородия почв и сохранение устойчивости агроландшафтов к 2030 году на площади не менее 660 тыс. га за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий. Это не очень большая цель: если исходить из того, что в условиях лесостепной зоны приемлемый уровень защищенности пахотных земель обеспечивается при примерно пяти процентах общей площади, занятых защитными лесными насаждениями — то для выполнения этой цели будет достаточно создания всего 33 тыс. га таких насаждений (в среднем 3,3 тыс. га в год). Однако, для выполнения этой цели потребуются во многом те же действия, что и для развития лесоводства на выбывших из использования сельхозземлях: создание и развитие лесных питомников в малолесных районах, подготовка специалистов по лесоразведению в засушливой зоне, обеспечение пожарной и санитарной безопасности лесных насаждений, и тому подобные. То есть поддерживать и развивать агролесомелиорацию и лесоводство на сельхозземлях будет легче и эффективнее, чем каждый из этих видов деятельности по отдельности. Фактически выполнение этой цели госпрограммы будет способствовать развитию лесоводства (а развитие лесоводства — выполнению этой цели госпрограммы).
Кроме того, и госпрограмма, и лесоводство на сельхозземлях будут способствовать достижению одной общей цели — созданию рабочих мест в сельских районах и сокращению оттока населения, и, соответственно, социально-экономическому развитию сельских территорий в целом. А сокращение оттока населения и социально-экономическое развитие сельских территорий, в свою очередь, является одним из необходимых условий как выполнения госпрограммы, так и развитию лесоводства на сельхозземлях. Соответственно, возвращение в оборот неиспользуемых сельхозземель, пригодных для сельского хозяйства, и развитие лесоводства на сельхозземлях, непригодных или менее пригодных, будут взаимно способствовать друг другу.
Таким образом, при разумном и эффективном выполнении госпрограммы вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации взаимное влияние мероприятий, предусмотренных этой программой, и развития лесоводства на сельхозземлях будет положительным.
Что необходимо сделать, чтобы обеспечить возможность лесоводства на бывших сельхозземлях
назад к оглавлению
Для того, чтобы обеспечить возможность лесоводства на выбывших из использования землях сельскохозяйственного назначения (тех, которые не планируется возвращать в сельскохозяйственный оборот в рамках разрабатываемой специальной государственной программы), нужно в первую очередь сделать следующее.
1. Внести в части 2 статьи 77, части 1 и 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ изменения, допускающие использование земель сельскохозяйственного назначения для ведения лесного хозяйства (включая лесное фермерство, агролесоводство и плантационное лесовыращивание);
2. Правительству РФ — утвердить предусмотренные ч.2 ст. 123 Лесного кодекса РФ «Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения» в соответствии с поручением Президента РФ, предусмотрев возможность осуществления на землях такой категории всех видов использования лесов без необходимости изменения формы собственности на земельные участки и изменения категории земель.
3. Правительству РФ — внести в Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, утвержденный постановлением от 23 апреля 2012 года № 369, изменения, допускающие использование земель сельскохозяйственного назначения для лесоводства.
4. Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии — обеспечить внесение в Классификатор видов разрешенного использования земельных участков изменений, допускающих использование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения для лесоводства. Пояснение: действующий в настоящее время Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. № 540; но постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2020 года № 131 полномочия по его утверждению возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии — Росреестр.
5. Правительству РФ — предусмотреть меры по поддержке лесоводства на землях сельскохозяйственного назначения (включая лесное фермерство, плантационное лесовыращивание, агролесоводство и иные формы растениеводства, связанные с выращиванием древесины) в рамках национального проекта «Экология», государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий», или иной специальной программы.
6. Правительству РФ — предусмотреть меры по организации общественных работ, связанных с развитием лесоводства на выбывших из использования землях сельскохозяйственного назначения, в соответствии со статьей 24 закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».
Каким должно быть правовое регулирование лесоводства на сельхозземлях
назад к оглавлению
Правовое регулирование лесоводства на землях сельскохозяйственного назначения должно основываться, во-первых, на статье 123 Лесного кодекса РФ «Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения», и во-вторых, на поручении Президента РФ от 29 января 2020 года, которое было дано по итогам по итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека. Идеи, ставшие основой для президентского поручения, дополнительно разъясняются на сайте Совета. Ссылки:
ЛК РФ Статья 123. Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения
Перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека и встречи с уполномоченными по правам человека
Член СПЧ Сергей Цыпленков разъяснил, что даст для развития страны новое поручение Президента по охране леса
И в статье, и в поручении говорится об одном нормативном правовом акте Правительства РФ, которым должны регулироваться отношения, связанные с этими лесами — «Особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения», которые устанавливаются Правительством Российской Федерации. Из поручения следует, что этот нормативный правовой акт должен предусматривать возможность ведения лесного хозяйства (включая охрану, защиту, воспроизводство и все виды использования лесов) непосредственно на землях сельскохозяйственного назначения, без необходимости изменения формы собственности на земельные участки и категории земель. Доклад об исполнении этого поручения должен быть представлен не позднее 30 апреля 2020 года.
В статье 123 Лесного кодекса говорится, что такие леса подлежат «освоению с соблюдением целевого назначения таких земель».
Из разъяснения на сайте Совета по развитию гражданского общества и правам человека (соответствующего президентскому поручению) следует, что основными целями правового регулирования лесоводства на землях сельскохозяйственного назначения должны стать:
— социально-экономическое развитие сельских территорий, создание и поддержание связанных с лесоводством рабочих мест;
— обеспечение пожарной безопасности лесов на сельхозземлях, исключение стимулов к их уничтожению путем выжигания;
— замещение древесины из биологически наиболее ценных диких лесов древесиной, специально выращиваемой на староосвоенных землях.
Поскольку Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения разрабатываются в соответствии со статьей 123 Лесного кодекса, они должны соответствовать установленным этим кодексом основным принципам лесного законодательства. Ссылка:
ЛК РФ Статья 1. Основные принципы лесного законодательства
С учетом всего вышеизложенного, правовое регулирование лесоводства на землях сельскохозяйственного назначения должно быть:
а) простым и исполнимым для разных категорий собственников земель, в том числе граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств, малого бизнеса, муниципальных образований — это автоматически означает, что применение существующей нормативной базы лесного хозяйства, включающей более двухсот основных нормативных актов общим объемом в несколько тысяч страниц, к этим лесам недопустимо;
б) учитывающим целевое назначение лесов, и в частности, допускающим использование земельных участков как для разных видов лесоводства (лесного фермерства, плантационного лесовыращивания, защитного лесоразведения, агролесоводства), так и для разных видов сельскохозяйственного производства (иных отраслей растениеводства, животноводства).
в) обеспечивающим разумный баланс, мотивирующий к социально-экономическому развитию сельских территорий, между интересами собственников земельных участков и общественными интересами, связанными в том числе с сохранением средообразующих и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Следует также учитывать, что кроме лесов, выросших на заброшенных землях сельскохозяйственного назначения, есть еще близкая к ним категория спорных лесов — так называемых «сельских» (бывших колхозных и совхозных, которые часто по-разному учтены в лесохозяйственных регламентах и в едином государственном реестре недвижимости, или могут быть выведены из земель лесного фонда в рамках «Закона о лесной амнистии»). Основная часть этих лесов включена в лесохозяйственные регламенты лесничеств, но не поставлена на государственный кадастровый учет как земли лесного фонда или поставлена как земли сельскохозяйственного назначения, или может быть выведена из состава земель лесного фонда в рамках так называемой «лесной амнистии». Эти леса по своим характеристикам и по отношению к ним местного населения обычно существенно отличаются от лесов, выросших на заброшенных в последние десятилетия землях сельхозназначения — поэтому для них целесообразно установить некоторые особенные параметры хозяйствования.
Исходя из всего этого, можно предложить следующие основные положения Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.
1. Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, ранее находившихся во владении или пользовании сельскохозяйственных организаций (учтенных как таковые в лесохозяйственных регламентах лесничеств, а также лесов на землях сельскохозяйственного назначения, возраст древостоев которых по состоянию на 2020 год превышает 40 лет), осуществляется в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации. Режим рубок в этих лесах соответствует предусмотренному Лесным кодексом Российской Федерации режиму рубок для защитных лесов. В случае, если земельные участки, на которых расположены эти леса, находятся в собственности физических и юридических лиц, на них не распространяются положения Лесного кодекса, касающиеся предоставления лесов в аренду или постоянное (бессрочное) пользование.
2. В случае, если лес не учтен в лесохозяйственном регламенте лесничества как находившийся ранее во владении или пользовании сельскохозяйственной организации, и если возраст древостоя по состоянию на 2020 год не превышает 40 лет, правообладатель занятого им участка может вернуть его в сельскохозяйственный оборот, в том числе путем проведения культуртехнических мероприятий по расчистке от древесно-кустарниковой растительности в соответствии с федеральным законом от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель», или использовать участок для лесоводства с соблюдением настоящих Особенностей.
3. Правообладатель занятого лесом участка земель сельскохозяйственного назначения обязан соблюдать Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года № 417 и Правила санитарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства РФ от 20 мая 2017 года № 607.
4. Правообладатель занятого лесом участка земель сельскохозяйственного назначения имеет право использовать участок для заготовки древесины. Сделки, совершаемые с заготовленной на таком участке древесиной, должны регистрироваться в единой государственной автоматизированной информационной системе учета древесины и сделок с ней. При транспортировке древесины по дорогам общего пользования должен заполняться сопроводительный документ на транспортировку древесины в соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 июня 2014 года № 571.
5. За исключением случаев возвращения земель в сельскохозяйственный оборот, а также расчистки участков под объекты, строительство которых на землях сельскохозяйственного назначения допускается в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральным законом от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», сплошные рубки в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, допускаются только при условии их воспроизводства.
6. В случае, если земельный участок или его часть располагаются в границах лесопаркового зеленого пояса, или на расстоянии до 1 км от границы населенного пункта или садового товарищества, общая площадь сплошных рубок за десятилетие не может составлять более 1/4 от общей площади лесов в границах этого земельного участка или его соответствующей части. Это требование не распространяется на земельные участки площадью менее 5 гектаров, а также на случаи ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий.
7. Для лесов, расположенных на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения площадью менее 5 гектаров, нормативы ширины и площади сплошных рубок не устанавливаются. В остальных случаях предельная площадь лесосек составляет 10 гектаров. Примыкание лесосек по сторонам допускается только после формирования на более ранней лесосеке возобновления хозяйственно ценных пород деревьев в количестве не менее двух тысяч жизнеспособных экземпляров на гектар, но не ранее, чем через два года.
8. Правовой статус лесов, отнесенных к мелиоративным защитным лесным насаждениям, определяется федеральным законом от 27 декабря 2019 года № 477-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О мелиорации земель» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования проведения агролесомелиорации».
Ссылки на некоторые более ранние сообщения по этой теме
назад к оглавлению
Специальный раздел Лесного форума: Леса и лесовыращивание на землях сельхозназначения
Президент поручил Правительству установить правила обращения с лесами на сельхозземлях без изменения категории земель и без отъема их у прежних собственников
А у нас так нельзя: почему лес на сельхозземлях разводят в Эстонии, а в России сотня миллионов гектаров брошенных земель просто пустует
Отсутствие правового статуса у лесов на землях сельхозназначения: краткое описание проблемы
Обращение к Президенту и субъектам права законодательной инициативы по поводу лесов на бывших сельхозземлях
Совместное заявление WWF России и Гринпис о необходимости установления ясного правового статуса лесов, растущих на землях сельскохозяйственного назначения
Как чиновники кошмарят тех, кто решил переехать из города в деревню и заняться сельским хозяйством (пример из Тверской области)
Какая доля российских лесов растет на землях сельхозназначения
Каким должно быть правовое регулирование лесоводства на сельхозземлях (предложения для обсуждения)
Как госпрограмма вовлечения в оборот земель сельхозназначения может повлиять на перспективы лесовыращивания
