«Международный Мемориал» продолжает цикл экспертных лекций и дискуссий под названием «В какой стране мы живем». Среди лекторов – ведущие эксперты: социологи, экономисты, политологи. Проект курирует Николай Петров, заведующий лабораторией методологии оценки регионального развития НИУ ВШЭ. Партнеры проекта – департамент политической науки НИУ ВШЭ и Slon Magazine. Мы приводим сокращенный вариант лекции директора региональной программы Независимого института соцполитики Натальи Зубаревич.
* * *
В современной региональной политике есть два основных приоритета. Первый – стимулирование развития территорий с конкурентными преимуществами. Их экономика способна расти быстрее и тянуть за собой всю страну. Для стимулирования можно давать льготы или поменьше отбирать заработанные регионом доходы. Не давить, а расширять возможности для развития. Второй – приоритет выравнивания, он нацелен на смягчение территориальных различий в развитии экономики и в уровне жизни населения. Каждая страна ищет свой баланс между этими направлениями, он гибкий и может меняться. В развитых странах Евросоюза преобладает выравнивающая политика, очень велика финансовая помощь отстающим регионам. В странах догоняющего развития доминирует стимулирующая.
В XIX веке и отчасти в ХХ веке все было иначе, самым важным приоритетом считался геополитический. Основное внимание уделялось контролю за рубежами и развитию приграничных территорий. В Российской империи геополитическим приоритетом было заселение присоединяемых территорий на востоке страны, вспомним хотя бы столыпинские реформы. Да и в советское время эти приоритеты никуда не делись. В XXI веке Россия вновь вернула их в обиход, расширив перечень геополитически приоритетных территорий. В 1990-х годах таковыми считались только эксклавная Калининградская область и Курильские острова, они получали особую поддержку. Теперь это весь Дальний Восток, Северный Кавказ и с 2014 года – Крым.
Два приоритета – выравнивающий и геополитический – самые затратные. И именно они сейчас реализуются в России. Давайте посмотрим, как именно.
Жирные коты будут еще жирнее
Выравнивающая политика означает, что у кого-то забирают, а потом перераспределяют. Какие субъекты федерации являются основными поставщиками налогов в федеральный бюджет? Если взять за 100% все налоговые доходы (без пошлин), то 27–28% дает Ханты-Мансийский округ, 14% (было 18%) – Москва; 10% – Ямало-Ненецкий; 5% – Санкт-Петербург.
Федеральный бюджет формируется в первую очередь за счет нефтегазовой ренты – налога на добычу полезных ископаемых, и во вторую – за счет налога на добавленную стоимость, а его больше всего дают крупнейшие рынки – федеральные города. Рента может сжиматься, но картинка сильно не изменится.
В Российской империи геополитическим приоритетом было заселение новых территорий на востоке страны. В XXI веке Россия вновь вернула его в обиход
Теперь вспомним призывы отдать регионам налоги. Что отдавать-то будете? Если мы начнем отдавать налоги регионам, то выиграют ведущие нефтегазодобывающие регионы и Москва. Жирные коты будут еще жирнее. А у худых котов мало что изменится. Хотя часть налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет, давно пора отдать регионам. Проблема России – огромное неравенство налоговой базы регионов, быстро и простыми способами она не решается. А то, что нефтегазовая рента поступает в основном в федеральный бюджет, – это правильно.
Битва за трансферты
Бум выравнивающей политики у нас произошел вместе с ростом цен на нефть. Вспомните нацпроекты 2000-х, когда в регионы закачали много денег. В кризис 2009 года трансферты еще на треть увеличили. Дальше Минфин попытался их уменьшить, но получилось не очень, регионы уже нарастили свои расходы. Только с 2012 года объем трансфертов регионам понемногу сокращается.
В какой мере регионы зависят от трансфертов? В среднем по регионам доля трансфертов в доходах бюджетов – 18–19%. Москва, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, Тюменская, Сахалинская области зависят от них минимально, а некоторые слаборазвитые республики на 70–87%. И на Дальнем Востоке есть регионы с дотационностью 50–63%. Изменить это быстро невозможно. Перераспределительная политика неизбежна в силу того, что мы живем на ренту и будем еще долго жить на нее. Но в этой политике должны быть другие правила игры.
Давайте попробуем понять, каковы эти правила сейчас. Почти все регионы, за исключением семи самых богатых, после перераспределения выровнены по душевым доходам бюджета почти под гребенку. А некоторые слаборазвитые имеют даже больше, чем середняки. Не надо биться за собственное развитие, надо биться только за трансферты. Это сильный дефект нашей выравнивающей политики. Перераспределение останется при любой власти, выравнивающая политика долго будет доминирующей. Значит, нужна игра по правилам, а не «кто смел, тот и съел». Проблема в том, что нормальная выравнивающая политика невозможна без институциональных изменений всей политической системы.
Не надо биться за собственное развитие, надо биться только за трансферты
Ресурсы для выравнивающей политики сокращаются. В 2014 году федеральный бюджет проблем еще не заметил, потому что девальвация шла со скоростью, сопоставимой со скоростью падения цены на нефть. Это давало дополнительные доходы в бюджет. Проблемы стали явными в 2015 году, дефицит вырос до 700–800 млрд рублей. Пока ресурсы федерального бюджета сократились не так сильно, чтобы помощь регионам резко обвалилась. Есть и другие способы. С большой вероятностью придется сокращать расходы на оборону, это каждый пятый рубль расходов федерального бюджета, а вместе с расходами на нацбезопасность – треть.
Хорошо бы понимать, что если экономическое неравенство регионов – это нормально (главное – не допускать очень сильных его масштабов), то сильное социальное неравенство – это плохо, и разумная власть должна его смягчать. Это делается с помощью инвестиций в человеческий капитал и перераспределительной политики, нацеленной на социальные нужды. В России эффективность этого перераспределения очень низкая. Тем не менее перераспределение работает на социальные нужды, и не надо недооценивать его влияние.
Слабые основания для роста
Теперь про российский опыт стимулирования. «Большие проекты» федеральных властей так и не стали драйверами роста, сейчас это убыточная инфраструктура, которую нужно содержать. Но я хочу обратить ваше внимание на то, что получалось. Давала результат инвестиционная активность снизу, самих регионов. Это показал и Татарстан, и Калужская область, и Тюменская. Когда действия властей регионов рациональны, когда создавались условия для бизнеса – он туда приходил. Не везде, не всегда. Ульяновская область тоже пыталась, у нее получилось частично. Мордовия просто рвалась из кожи, получилось плохо. Но тем не менее это самый оптимальный сценарий: затраты горазды меньше, чем на большие проекты, а результат лучше. У такого роста более надежная опора.
Опыт особых зон скромнее. Калининградская развивалась неплохо только с 2006 по 2008 год, в 2016 году ее придется закрыть в соответствии с правилами ВТО. Среди небольших зон, которых наплодили в 2007–2008 годах, успешных только две. Это татарстанская Алабуга, в основе ее успеха – политика инвестиционной активности, которую проводит республика. И вторая – липецкая мини-зона. Про особую зону, которую собрались создать в Крыму, – не получится. Зона делается для инвесторов, в том числе иностранных, а их в Крыму нет и не будет.
Для привлечения иностранных инвесторов придется соглашаться на то, чтобы они получали контроль за создаваемыми активами. По-другому даже китайцы не придут
Не готова комментировать дальневосточные ТОРы, потому что слов там пока на порядок больше, чем реальных инвестиций. Мой прогноз следующий: влияние будет очень локально и не даст большого толчка к развитию. Для привлечения иностранных инвесторов придется соглашаться на то, чтобы они получали контроль за создаваемыми активами. По-другому даже китайцы не придут, слишком велики у нас инвестиционные риски. Я-то считаю, что иностранные собственники – это нормально, но в стране такой подъем патриотизма…
Бастион здравого смысла
Теперь обсудим геополитические приоритеты. У нас их три: Дальний Восток (со второй половины 2000-х), Северный Кавказ (пожалуй, пораньше) и последний геополитический приоритет с 2014 года – Крым.
На Дальнем Востоке инвестиции падают три года подряд, кроме Сахалина. Рост в Амурской области – в основном за счет строительства космодрома на бюджетные деньги. На Северном Кавказе, казалось бы, все неплохо, инвестиции растут два года подряд. Но потребуется маленькая справка: суммарная доля инвестиций, которые поступают в Северо-Кавказский федеральный округ без учета Ставропольского края, составляет только 2–3% от всех инвестиций в Российской Федерации. Это эффект низкой базы: не было почти ничего, добавили немного – и темпы роста неплохие. Правда, кардинально это ничего на Северном Кавказе не меняет.
Теперь Крым. Инвестиций там немного, только мост строится за федеральные деньги. А вот бюджет Крыма и помощь ему из федерального бюджета очень большие. Суммарно доходы бюджетов Крыма и Севастополя в 2014 году – 159 млрд рублей, из этой суммы 125 млрд – федеральная помощь. Они даже не смогли эти деньги потратить, закончили год с профицитом 21 млрд рублей.
В 2014 году Крым получил 7% всех трансфертов регионам России, но это потому, что все эти деньги шли в авральном режиме через бюджет. Через него профинансировали и пенсии, и все доплаты. По данным за первое полугодие 2015 года, доля Крыма в трансфертах меньше – 4%. Там уже отлажена российская система, и через бюджет идет только часть трансфертов, остальные – через внебюджетные фонды и Пенсионный фонд. По моим оценкам, за весь 2015 год суммарные доходы бюджета Крыма и Севастополя будут примерно такими же, как в 2014 году, но тогда они были получены за девять с небольшим месяцев. Сумму растянут на год, посчитав, что Крыму и так должно быть хорошо.
Уровень дотационности Республики Крым – 65%, Севастополя – 63% в 2015 году. Это вовсе не Ингушетия или Чечня, а немного меньше Дагестана или Карачаево-Черкесии. Самый дотационный русский регион, чтоб было, с чем сравнить, – это Камчатка, там 63%. Поэтому Крым – наша юго-западная Камчатка, а до средней республики Северного Кавказа слегка недотягивает.
Минфин сейчас – это залог существования страны. Здравый смысл остался только там, ведь они считают деньги
Геополитические лозунги по поводу Крыма лучше воспринимать спокойно. Минфин сейчас – это залог существования страны. Здравый смысл остался только там, ведь они считают деньги. Помощь будет продолжаться, но она не обеспечивает быстрого развития, а лишь покрывает текущие расходы.
Шаг назад
Что мы имеем в итоге? Очень затратная геополитика без экономического результата. Если денег будет меньше, краник подкрутят, в последнюю очередь – на Северном Кавказе, где есть реальные риски дестабилизации. Второй вывод – неэффективная выравнивающая политика с преобладанием ручного распределения, что сильно дестимулирует регионы. Если жизнь ухудшится, многим дадут поменьше, а кому-то все равно подкинут.
Какая будет стимулирующая политика? Стимулы сверху не работают. Работал только вариант, когда регион сам пытался привлечь инвесторов и создать лучшие институты. Но это было не в кризис и не в период противостояния со всем миром. Про стимулирующую политику можно сейчас забыть. Как и про многочисленные программы развития. Журналисты привыкли на них реагировать, но лучше дождаться первых результатов и потом поговорить. А не наоборот.
Что со всем этим делать? Наши проблемы глубже, чем политика конкретных правителей. Мы живем в стране с очень сильными институциональными барьерами. Нам еще долго придется жить на ренту, даже если она уменьшится. А рента порождает большое перераспределительное государство. Можно ли быстро создать прозрачную систему перераспределения, в которой не будут доминировать группы интересов – и ведомственные, и территориальные, и прочие? У меня такого ощущения нет. Придут другие – у них будут свои интересы, а институт непрозрачного распределения, с большой вероятностью, воспроизведется. Ровно то же было и в 1990-х, при другой фигуре у власти и других людях наверху. Но решали проблемы так же.
Нам еще долго придется жить на ренту, даже если она уменьшится
Возможна ли децентрализация? Децентрализация «центр – регионы» мало что решает. Нужен второй шаг – децентрализация «регион – муниципалитеты», чтобы развязать руки развитию городов. А региональные власти готовы на этот шаг? Я твердо знаю, что нет. К тому же любая попытка снижения регулирования и децентрализация означают рост экономического неравенства. По-другому просто не бывает. Это реальные риски.
И, наконец, социальная политика. Если мы позволяем регионам более самостоятельно развиваться, будет расти их экономическое неравенство. Значит, надо улучшать социальную политику, поддерживая низкодоходные, уязвимые группы населения. Наше общество готово перейти к социальной помощи по критерию нуждаемости? А как же заслуженные люди, те же ветераны труда?
Что тут скажешь? Наши болячки и дефекты понятны, хотя и не всем. Понятны и направления, куда надо двигаться. Но барьеры на этом пути настолько велики и настолько сильнее того политического режима, который сейчас в России, что это очень долгий путь. Долгий, тяжелый, не обязательно с большими скорыми результатами. Но если мы понимаем, что его надо пройти, может быть, и пройдем. Пока же Россия – это страна, которая делает шаг вперед, видит, что сразу не получилось, и быстренько откатывает назад.
