Земля в России стала не полноценным экономическим активом, а барьером для повышения благосостояния граждан, пришли к выводу эксперты Центра стратегических разработок Алексея Кудрина в докладе «Земля для людей». Они предложили начать земельную реформу с учетной системы, разграничить госсобственность, передать реестр участков Минфину и создать специализированное ведомство.
«Российская земля используется с низкой отдачей — вместо того, чтобы быть важнейшим источником и инструментом развития, она превратилась в барьер на пути устойчивого роста и повышения благосостояния граждан, муниципальных образований, регионов и в целом страны», — указывают в ЦСР.
Владение этим активом приносит массу рисков и гражданам, и бизнесу, подчеркивают авторы. Ненадлежащее состояние земельного кадастра не выполняет ни одной из своих важнейших функций по защите прав на землю, обеспечению сбора земельных платежей, снабжению полной информацией для управления территорией, привлечению инвестиций для ее развития и повышения капитализации предприятий, а многочисленные земельные споры порождают социальную напряженность в обществе, подчеркивают эксперты.
В ситуации с землями сельскохозяйственного назначения сохранены условия для концентрации участков в одних руках, покупки участков лицами, не заинтересованными в развитии сельхозбизнеса, также сохраняются нормы, позволяющие прекращать права пользования федеральной землей без предусмотренных Земельным кодексом оснований и изменять категорию земель по инициативе собственника, перечисляют авторы. «Из-за этих проблем наблюдается хаотическое развитие территорий, нарушение интересов правообладателей соседних участков, нагрузка на инфраструктуру, искажение цен на рынке участков для сельского хозяйства, — заключают эксперты. — И главное, мы наблюдаем широкое использование продуктивных земель под строительство без учета их плодородия».
«Никаких рыночных механизмов, которые урегулировали бы конфликт между сельским хозяйством и строительством с пользой для муниципальных бюджетов, не применяется, четких процедур и критериев принятия решений нет, зато есть барьеры получения информации и богатая почва для коррупции при смене назначения земель», — говорят авторы.
Земля в России так и не стала полноценным экономическим активом для граждан: абсолютное большинство участков все еще не имеет границ, что затрудняет осуществление сделок, имеются ограничения в получении кредита под залог участка, а местные бюджеты получают мало доходов от продажи или аренды государственной и муниципальной земли и от земельных налогов на землю, продолжают авторы.
Попытки наладить систему кадастрового учета не оказались успешными, заключают эксперты. Так, сейчас менее половины участков из государственного кадастра недвижимости (ГКН) имеют утвержденные границы. А из тех участков, которые числятся как ранее учтенные, сформированные до создания ГКН, границ не имеют около 67%. До сих пор права на землю, находящуюся в госсобственности, фактически не разграничены между Российской Федерацией, регионами и муниципалитетами, исключая земли промышленности и особо охраняемых территорий и объектов (доля неразграниченных земель здесь – 35–36%), а также лесного фонда (20%), приводятся данные в докладе. При этом земли сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов, являющиеся основным резервом развития территорий, по состоянию на 2015 год фактически не разграничены на 90%. Муниципалитеты получили право распоряжаться государственной землей, но без разграничения прав это не предоставляется возможным, обращают внимание в ЦСР: даже при очевидном спросе на эти территории они не могут взять кредиты под их залог, чтобы провести землеустройство и сформировать участки для сделок. Это связано с тем, что залог участков в муниципальной собственности по какой-то неясной причине прямо запрещен в российском законодательстве, а поскольку участки находятся в неразграниченной госсобственности, муниципальная собственность остается недоформированной, объясняют эксперты.
К 2017 году государство так и не создало систему гарантий прав на землю, приходят к выводу в ЦСР: любой собственник может быть поставлен перед фактом, что его участок входит в зону, ограничивающую возможность пользования землей, учтенные до 2000 года участки из-за введения новых правил исчезли с дежурной кадастровой карты. А собственники земли, оплатившие работы по межеванию, например в 2005 году, могут столкнуться с тем, что их участки фактически ограничены в обороте из-за ненадлежащего описания их границ. Наконец, собственники участков, которые до 2008 года поставили участки на кадастровый учет в одном учреждении — кадастровой палате, но не зарегистрировали свои права на него в другом учреждении по регистрации прав, с 2018 года могут остаться без участка, предупреждают в ЦСР: об этом собственник узнаёт, когда приходит в органы регистрации, чтобы совершить сделку с участком.
Само перераспределение территорий между государством, собственниками и пользователями и подтверждение прав на землю сопряжены с высокими транзакционными издержками, которые трудно понести обычному гражданину или предпринимателю, констатируют в ЦСР. Фермеры ограничены в праве формировать землепользование под свои нужды, тогда как холдинговые компании могут иметь в собственности неограниченные сельхозугодья из-за отсутствия механизмов ограничения земли в одних руках. В ЦСР полагают, что начинать исправлять ситуацию необходимо с совершенствования учетно-регистрационной системы и создания совместной базы, для чего потребуется проведение комплексных кадастровых работ за госсчет. Госсобственность на землю должна быть разграничена, а земельное законодательство децентрализовано, чтобы повысить ответственность каждого уровня власти за развитие территории, при этом основная часть земли должна находиться в муниципальной собственности, полагают эксперты Кудрина.
Для повышения собираемости земельного налога и поддержки актуальной базы участков ЦСР предлагает передать реестр недвижимости в ведение Минфина, который совместно с местными муниципалитетами будет заинтересован в поддержании его актуального состояния. А для обеспечения координации ведомственных интересов, разработки долгосрочной стратегии управления земельным фондом и ее реализации экспертам видится необходимым создание отдельного федерального органа. В ЦСР обращают внимание, что от наведения порядка в земельных отношениях страна выиграет стратегически, поскольку произойдет серьезное улучшение делового климата, повышение уровня доверия и стабильности в отношениях граждан, бизнеса и государства, а также развитие территорий без госвливаний.
