Приказом Минприроды России от 8 октября 2015 года № 426 в Правила тушения лесных пожаров были внесены изменения, предусматривающие выделение так называемых «зон контроля лесных пожаров» — территорий, на которых допускается отказ от тушения пожаров по решению комиссий по ЧС и ПБ субъектов РФ «при отсутствии угрозы населенным пунктам или объектам экономики в случаях, когда прогнозируемые затраты на тушение лесного пожара превышают прогнозируемый вред, который может быть им причинен». При этом законодательно не были установлены, и не установлены до сих пор критерии и правила выделения «зон контроля», а также принятия решений о прекращении или приостановке тушения.
Отсутствие критериев и правил выделения «зон контроля» привело к тому, что во многих субъектах РФ в них были включены эксплуатационные леса, ближайшие окрестности населенных пунктов и крупных инфраструктурных объектов, некоторые категории защитных лесов в освоенных и населенных районах. Отсутствие критериев и правил принятия решений о прекращении или приостановке тушения в сочетании с нехваткой денег на тушение всех пожаров привело к тому, что в ряде регионов решения об отказе от тушения пожаров в «зонах контроля» стали принимать почти в автоматическом режиме. Это стало одной из главных причин развития крупной лесопожарной катастрофы в Красноярском крае, Иркутской области и Республике Саха в 2019 году, и сильного задымления многих густонаселенных районов юга Сибири.
По итогам совещания о ситуации с лесными пожарами на территории Сибирского федерального округа, прошедшего 31 июля 2019 года в Красноярске, председатель Правительства РФ Д.А.Медведев дал поручение Минприроды России совместно с заинтересованными субъектами Российской Федерации подготовить и представить в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования вопросов лесной охраны, в том числе установления зон контроля лесных пожаров, в срок до 15 августа 2019 года. Подготовка этих предложений пока проходит в полностью закрытом режиме, и есть опасения, что поручение в части, касающейся «зон контроля», останется невыполненным. В связи с этим Гринпис подготовил свои предложения по изменению зон контроля лесных пожаров и изменению финансирования переданных субъектам РФ лесных полномочий в связи с изменением зон контроля лесных пожаров.
Предложения по изменению зон контроля лесных пожаров
Из установленных в настоящее время зон контроля лесных пожаров необходимо исключить следующие категории лесов и лесных участков:
а) леса в границах Северо-Западного федерального округа — поскольку эти леса находятся относительно близко к наиболее густонаселенным районам Европейско-Уральской России и пожары в них могут приводить к опасному задымлению этих районов, и, кроме того, практически все эти леса доступны для тушения;
б) леса, располагающиеся ближе 10 километров от населенных пунктов, железных дорог, автомобильных дорог федерального и регионального значения, заповедников и национальных парков — поскольку при возникновении пожаров на таком расстоянии угроза перехода огня на заповедники, национальные парки, населенные пункты и объекты инфраструктуры, или опасное для них задымление, могут возникать очень быстро — в течение первых суток или даже быстрее;
в) эксплуатационные леса — поскольку критерием, отличающим эксплуатационные леса от резервных, является наличие планов по промышленной заготовке древесины (не для собственных нужд граждан) в ближайшие двадцать лет; а если леса доступны для заготовки древесины, то они доступны и для тушения пожаров;
г) небольшие оставшиеся фрагменты существующих сейчас «зон контроля», где особенно высок риск перехода пожаров в первые дни развития на освоенные леса, объекты экономики, инфраструктуры или населенные пункты.
При применении этих критериев существующие в настоящее время зоны контроля лесных пожаров в целом по Российской Федерации разделятся следующим образом:
останутся в «зонах контроля» — 47,5% их нынешней площади;
перейдут в зону осуществления лесоавиационных работ — 52,5% их нынешней площади.
Предложения по изменению финансирования переданных субъектам РФ лесных полномочий в связи с изменением зон контроля лесных пожаров
Существующая нормативная база лесного хозяйства не позволяет однозначно рассчитать стоимость работ по охране лесов и тушению лесных пожаров в границах нынешних «зон контроля», поэтому оптимальным является расчет, основанный на ранее принятых решениях. Последним таким решением является распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2019 года № 1770-р, предусматривающее выделение дополнительных почти шести миллиардов рублей из резервного фонда правительства на тушение лесных пожаров в Красноярском крае, Иркутской области и Республике Саха (Якутия), официально опубликованное 13 августа 2019 года. Эти средства выделяются целиком или почти целиком именно на тушение лесных пожаров в «зонах контроля», поскольку именно на них приходится подавляющая часть площади действующих в этих трех субъектах РФ лесных пожаров, а тушение пожаров вне «зон контроля» уже осуществляется и осуществлялось в штатном режиме за счет ранее предоставленных субвенций.
Согласно этому распоряжению, Рослесхозу на предоставление трем субъектам РФ в виде лесных субвенций, МЧС и Минобороны на покрытие расходов по тушению лесных пожаров, выделяется из резервного фонда Правительства РФ 5977259,7 рублей. В распоряжении также указана точная площадь лесных пожаров, на тушение которых выделяются эти средства: 2912612 гектара. Таким образом, усредненная стоимость тушения лесных пожаров в «зонах контроля» этих трех субъектов РФ составляет около 2,05 тыс. руб. на гектар.
Согласно форме 4-ИСДМ системы дистанционного мониторинга пожаров ИСДМ-Рослесхоз, общая площадь, пройденная лесными пожарами в «зонах контроля» за период с начала пожароопасного сезона по 12 августа 2019 года, составляет 7,6 млн. га, за весь пожароопасный сезон 2018 года — 5,9 млн. га, и за весь пожароопасный сезон 2017 года — 3,2 млн. га. За более ранний период данные по «зонам контроля» недоступны, есть лишь данные по «зоне космомониторинга второго уровня», которая не в полной мере соответствует «зонам контроля».
Таким образом, если исходить из примерной усредненной стоимости тушения лесных пожаров в «зонах контроля» в Красноярском крае, Иркутской области и Республики Саха (Якутия) согласно распоряжению Правительства РФ от 8 августа 2019 года № 1770-р, то для тушения всех лесных пожаров в «зонах контроля» потребовалось бы: в 2017 году — 6,6 млрд. руб., в 2018 году — 12,1 млрд. руб., и в 2019 году — 15,6 млрд. руб. Разумеется, эти оценки весьма приблизительны. С одной стороны, они не учитывают ту (меньшую) часть пожаров, которая приходится на оставляемые части «зон контроля», и то, что при активном тушении с самого начала сезона площади пожаров будут меньшими. Но с другой стороны — они не учитывают то, что наращивание штата и технического оснащения лесопожарных служб, или создание новых лесопожарных центров в труднодоступных районах страны, потребует существенно больших затрат, чем поддержание и мобилизация имеющихся ресурсов при тушении действующих сейчас лесных пожаров (на что выделены средства вышеуказанным распоряжением Правительства РФ).
Таким образом, для того, чтобы обеспечить примерно такой же уровень охраны лесов от огня и тушения лесных пожаров в предлагаемой к исключению части «зон контроля» в годы с примерно такими погодными условиями, как в 2018-2019 гг., потребуется дополнительное финансирование из федерального бюджета в размере примерно 12-15 миллиардов рублей.
Примечание. Кроме проблемы с фактически неохраняемыми лесами «зон контроля», существует также проблема крайне недостаточного финансирования охраны лесов и тушения лесных пожаров в охраняемых лесах. Это недостаточное финансирование ведет к низкому уровню оплаты труда работников лесохозяйственных и лесопожарных организаций, в результате чего специалисты вынуждены или уходить, или прибегать к сомнительным схемам финансирования своих организаций, а также к износу и утрате техники и оборудования. В связи с этим необходимо также увеличение объемов работ по охране лесов от пожаров (включая тушение) вне «зон контроля» — ориентировочно, по меньшей мере вдвое (т.е. с нынешних примерно 7 до 14-15 миллиардов рублей в год).
Таким образом, общий объем финансирования для обеспечения минимально приемлемого уровня охраны лесов на землях лесного фонда от огня и тушения лесных пожаров должен составлять в нынешних ценах примерно 26-30 миллиардов рублей в год (против нынешних примерно 7 миллиардов).
