Несмотря на то что в документе нет даже упоминания о лесной политике, в лесном сообществе прочно укрепилось мнение, что именно этот документ является документом о лесной политике России.
На государственном уровне в форме распоряжения российского правительства был обозначен сектор внутренней и внешней политики страны, демонстрирующий всему мировому лесному сообществу идеологическую основу российского лесного хозяйства.
Лесная политика — это прежде всего идеология, содержащая одну или несколько новых идей в области лесного хозяйства, реализация которых в установленные сроки позволит достичь отрасли поставленных целей.
Подходы к определению лесной политики.
От того, что именно понимают под лесной политикой участники лесных отношений, зависит ее результативность. Исходя из степени демократизации общества в том или ином государстве, можно выделить два подхода к определению лесной политики.
Для демократических государств лесная политика — это постоянный переговорный процесс между органами государственной власти, неправительственными организациями и населением для достижения баланса их интересов. Во многих странах такой переговорный процесс узаконен. Например, федеральный лесной закон Германии содержит несколько глав, посвященных правам и обязанностям неправительственных объединений и союзов.
Для авторитарных государств лесная политика — это инструмент реализации государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в лесном секторе для достижения поставленных государством целей. Как правило, система лесного законодательства в таких странах не содержит самостоятельных разделов, посвященных неправительственным организациям.
Несмотря на то что в нашем случае инициатором создания документа о лесной политике были неправительственные организации и представители частного бизнеса, в результате был создан правительственный акт, именуемый «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года», то есть речь идет о государственной лесной политике.
Этот документ по форме подчеркивает верховенство государственной власти, а по содержанию закрепляет административный метод регулирования лесных отношений, свойственный институту государственной собственности на леса, определяет доминирующую роль регулятора лесных отношений за государственными органами.
В условиях длительной монополии государственной собственности на леса и сложившихся традиций государственного управления ими трудно представить другую политику российского государства, допускающую реальное участие неправительственных организаций и граждан в формировании лесополитических решений, основанную на гражданско-правовом методе регулирования лесных отношений при равенстве всех сторон.
Оставляя пока без комментариев содержание документа, следует отметить, что его появление является восполнением недостающего звена логической цепочки: «лесная политика — стратегия развития лесного сектора — лесное законодательство — государственное управление лесами».
Лесная политика — это идеология для лесного сектора, определяющая концептуальные основы его развития на обозримую перспективу; стратегия развития лесного сектора — это «оцифровка» идеологии, задание количественных и качественных параметров для экономики лесного сектора и образующих ее отраслей; лесное законодательство формирует нормативную правовую оболочку, устанавливает права и обязанности субъектов лесной политики, а государственное управление лесами представляет собой целенаправленную непроизводственную деятельность специально уполномоченных органов власти, направленную на изменение, сохранение или улучшение количественного и качественного состояния лесов в рамках закона.
Вышесказанное говорит о наличии жесткой связи между всеми элементами логической цепочки, и если первое звено, лесная политика, примет за основу необоснованные, нереалистичные, пустые или фантастические идеи, не подкрепленные финансовыми ресурсами, то оставшиеся три звена — стратегия, законодательство и госуправление — автоматически будут работать вопреки здравому смыслу, не принося пользы ни российскому лесу, ни населению.
Структура документа, срок его действия.
Документ содержит пять логически увязанных частей: общие положения; принципы государственной политики; цели государственной политики; задачи государственной политики и механизмы реализации государственной политики.
В структуре документа отсутствуют:
позиция государства по конкретным вопросам интернациональной лесной политики — согласованной воли нескольких государств, что особенно важно в условиях ВТО и трансформационных процессов в рамках Таможенного союза (борьба с нелегальным оборотом древесины, структура экспорта лесных материалов, невесомые полезности леса и пр.);
раздел, посвященный уровням лесной политики (федеральному и региональному), хотя федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
раздел, посвященный роли и полномочиям некоммерческих природоохранных организаций, союзов лесопромышленников и лесоэкспортеров, граждан в принятии решений в области лесной политики;
самостоятельный раздел о региональном характере лесополитических решений, отражающих как степень централизации принимаемых решений, так и региональные особенности субъектов Российской Федерации, характеризуемые экономическими факторами (наличие транспортной сети, структура производственных мощностей, близость лесных ресурсов к рынкам сбыта, инвестиционная привлекательность регионов и
т. д.); экологические факторы (наличие ООПТ, общее экологическое состояние региона, процент лесистости и пр.), социальные факторы (плотность населения, социальная инфраструктура, наличие в регионе родовых угодий коренных малочисленных народов и этнических общностей на территории их традиционного проживания и т. п.).
Отсутствие перечисленных разделов говорит о том, что до 2030 года отношения государства к частному лесному бизнесу и населению будут носить императивный характер с высокой степенью централизации на федеральном уровне.
Проанализируем текст некоторых разделов документа с целью определения их идейносмысловой нагрузки, новизны и требуемого финансового обеспечения.
Общие положения.
Общие положения основ государственной политики носят заявительнодекларативный характер, базируются на гипотетическом тезисе о богатстве лесных ресурсов страны, признают снижение ресурсного и экологического потенциала лесов, требуют изменения системы лесоуправления в связи с увеличением рисков природных и техногенных катастроф.
Такое «мягкое» заявление об изменении системы управления говорит не о его эволюционном развитии, а о провале административной реформы в области государственного управления лесным хозяйством, в основу которой была положена идея разделения функций лесного хозяйства на производственные, управленческие и контрольнонадзорные.
Здесь следует напомнить, что официальное заявление правительства об изменении системы лесоуправления следует рассматривать шире, так как управление лесами реализуется на практике через лесное планирование, организацию лесного хозяйства, координацию и коммуникацию, контроль и надзор.
Несмотря на то что в названии постановления очерчены вполне конкретные области лесных отношений, лесного хозяйства и лесной промышленности (использование, охрана, защита и воспроизводство лесов), действие документа намного шире и, как следует из текста, распространяется, по сути, на все виды экономической деятельности лесного сектора (деревянное домостроение, мебельные предприятия, производство биотоплива, целлюлозно-бумажное производство).
Принципы государственной политики.
Принципы, или исходные положения, на которых строится лесная политика, должны учитывать как практический опыт (закономерности) развития лесного хозяйства, так и особенности социальноэкономического и политического развития страны. Все принципы лесной политики должны образовывать систему и действовать в неразрывной связи друг с другом.
В документе приводятся десять принципов государственной политики, на которых должны строиться лесные отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, но которые, к сожалению, не учитывают ни практического опыта развития лесного хозяйства, ни особенностей социальноэкономического развития страны.
Часть принципов заимствованы из ныне действующего Лесного кодекса Российской Федерации (многоцелевое и неистощительное использование лесов; сохранение лесов в федеральной собственности; общественное участие в лесном планировании), из Конституции Российской Федерации (право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию об ее состоянии).
Часть принципов с трудом могут быть признаны таковыми и по содержанию больше напоминают выдержки из административных регламентов чиновников в части их обязанностей и ответственности (ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за осуществление полномочий в области лесных отношений). Регламентация исполнения государственных функций по управлению лесами или оказанию государственных услуг занимает центральное место в административной реформе и показала на практике низкую эффективность, поскольку управление лесами как динамичной, живой системой требует творческого подхода и не может быть заменено административным регламентом.
Постулат «Усиление роли и обеспечение конкурентоспособности Российской Федерации в мировом лесном секторе» не может быть признан принципом государственной политики, так как он не отражает закономерности развития лесного сектора страны, не может стать руководящим положением для органов государственной власти, общеобязательным к исполнению в силу его многокритериальности и неточности формулировки.
С учетом того, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ставится под сомнение практическое исполнение Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти принципа согласованного управления лесами и смежными территориями.
Оставшиеся три принципа: «обоснованность и последовательность в принятии решений в сфере управления лесами», «учет социальноэкономических, природноклиматических и экологических особенностей субъектов Российской Федерации» и «соблюдение баланса экологических, экономических и социальных интересов» — заслуживают положительной оценки, их соблюдение гарантирует предсказуемость решений государственной власти в области лесных отношений (например, установление на ряд лет повышающих коэффициентов к минимальным ставкам арендной платы, установление размера квот и правил экспорта необработанной древесины и пр.), дает надежду на появление различных систем ведения лесного хозяйства в России (для многолесной и малолесной зон) и говорит о переходе от ресурсной к экологоресурсной лесной политике.
Цели государственной политики.
Государство выделяет два политических направления: защита и воспроизводство лесов и их использование для удовлетворения потребностей граждан России.
Первое направление для государства и частного бизнеса сопряжено с расходами, у второго имеется доходная часть.
В соответствии с выбранными направлениями поставлена триединая цель: монетарная (увеличение ВВП), экологическая (сохранение биосферной роли лесов) и социальная (рост уровня жизни граждан, связанных с лесом).
Такое целеполагание, с учетом обязательности исполнения провозглашенного принципа соблюдения баланса экономических, экологических и социальных интересов, повлечет за собой полную реконструкцию системы лесного законодательства. Поскольку действующее лесное законодательство фактически представляет собой не что иное, как законодательство о лесопользовании. Лесной кодекс России акцентирует внимание на лесопользовании, меньше внимания уделено лесовосстановлению, лесоразведению, охране и защите лесов.
Задачи и механизмы реализации государственной политики
Десять задач лесной политики, поставленных правительственным распоряжением, не являются новыми для отечественного лесного сектора. Почти все они согласуются с перечнем поручений Президента России по итогам заседания президиума Государственного совета.
Все задачи можно условно подразделить на три группы. Первая, самая большая по численности группа имитационных, очевидных и неконкретных задач: совершенствование лесного законодательства, инструментов контроля, лесного надзора, состава прав и обязанностей лесничего, модернизация лесоустройства, совершенствование системы платежей за пользование лесами, системы предупреждения, обнаружения и тушения лесных пожаров, техническое переоснащение лесопожарных организаций, совершенствование системы защиты лесов, модернизация лесной науки и образования, развитие системы профессионального образования и др.
Некоторые частные задачи нацеливают на применение только нескольких определенных подходов в лесном планировании, исключая другие. Например, программно-целевой подход хорош для долгосрочного планирования, но совершенно непригоден для оперативного и текущего планирования: скажем, при развитии и тушении лесного пожара наиболее целесообразно применять ситуационное планирование. Несмотря на очевидность вышеназванных задач, их решение также требует дополнительного бюджетного финансирования.
Вторая группа задач — это throw-back-задачи (или реконструктивные задачи лесной политики): принятие норм, обеспечивающих получение специализированными государственными учреждениями субъектов Российской Федерации права на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов без проведения конкурса; введение норм по обеспечению долгосрочных контрактов на выполнение работ, связанных с охраной, защитой и воспроизводством лесов и др. Иначе говоря — это группа задач, предназначенных для возвращения старой системы организации лесохозяйственного производства, существовавшей в рамках плановой экономики. И в данном случае потребуется незначительное увеличение бюджетного финансирования.
Третья группа лесополитических задач носит прогрессивно-стимулирующий характер и заслуживает всяческого одобрения. Прежде всего это задачи, ориентированные на учет региональных особенностей: развитие форм предоставления лесов в пользование; разработка новых лесохозяйственных и природоохранных нормативов с учетом специфики лесных районов; переход к определению расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов и их деления по целевому назначению, а также уровня развития транспортной инфраструктуры, товарной и породно-возрастной структуры насаждений и другого, а также направленные на развитие частно-государственного партнерства и стимулирование лесного бизнеса: поддержка использования на внутреннем рынке продукции из древесины для строительных нужд, деревянного домостроения, мебельных предприятий, предприятий по производству биотоплива, целлюлозно-бумажных изделий, стимулирование государственных закупок этой продукции, стимулирование производства высококачественной экологической продукции, развитие «зеленой» экономики и биоэнергетики и др. В рыночных условиях стимулирующие функции государства по отношению к частному лесному бизнесу выражаются в прямом софинансировании или субсидировании либо в снижении налоговых ставок и платежей. Эта группа задач сопряжена со значительными расходами для бюджета или недополучением налоговых поступлений.
Практика работы над бюджетом 2014 года с учетом природных катастроф этого года (на устранение последствий наводнений на Дальнем Востоке планируется выделить сумму, соизмеримую с годовым бюджетом лесного хозяйства: 40 млрд руб.), социальных обязательств перед гражданами, реформ пенсионной системы, здравоохранения и образования, дают основания усомниться в реальности поддержки лесного бизнеса государством.
Проблема финансового обеспечения государственной политики
Достичь поставленных лесополитических целей без надлежащего финансового обеспечения не представляется возможным.
Реализация государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов будет осуществляться в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию государственных программ, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников.
Проблема финансового обеспечения реализации лесной политики кроется в принципе остаточного бюджетного финансирования лесного хозяйства. Суть этого принципа раскрывается в первоочередном удовлетворении федеральными бюджетными ресурсами приоритетных видов деятельности (здравоохранения, образования, обороны, социальной сферы и пр.) и в последнюю очередь — лесного хозяйства. Принцип остаточного финансирования был введен в практику лесного хозяйства в 1924 году и действует по настоящее время.
Вводимая с 2014 года новая система финансирования лесного хозяйства, построенная на так называемой единой субвенции, предоставляемой субъектам федерации, усложняет решение задач государственной лесной политики и порождает тем самым еще один принцип двойного остаточного финансирования: первичное остаточное финансирование на федеральном уровне и вторичное — на уровне субъектов Российской Федерации, которые также будут стремиться в первую очередь обеспечить финансовыми ресурсами социальнозначимые виды деятельности в регионах и в последнюю очередь — лесное хозяйство.
Подведем итоги.
У государственной политики России в области лесного сектора явно выраженное ресурсное направление, что порождает ресурсноориентированную экономику лесного сектора России.
Конструкция лесной политики построена не на провозглашении новых идей, а на постановке старых задач, стоящих перед лесным сектором на протяжении последних двух десятилетий.
Содержание лесной политики носит преимущественно декларативный характер и характеризуется как умеренно нейтральное по отношению к существующим лесным отношениям.
До 2030 года сохраняется государственная собственность на леса при одновременном развитии частногосударственного партнерства в лесном секторе экономики.
Государственная политика в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов заложила основы для создания различных систем ведения лесного хозяйства с учетом особенностей регионов.
Работоспособность механизмов реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов зависит от обеспеченности финансовыми ресурсами.
Вероятность достижения целей, поставленных Правительством РФ перед лесным сектором до 2030 года, одновременно равна нулю и 100%. Такая полярность объясняется многокритериальностью оценки целей лесной политики, которые в силу обтекаемости и неконкретности уже сегодня могут быть провозглашены как достигнутые. Однако никто не будет отрицать значимости исторического факта для лесного хозяйства России, связанного с принятием этого документа.
Владимир ПЕТРОВ,
зав. кафедрой лесной политики,
экономики и управления СПбГЛТУ
Источник: http://lesprominform.ru/
