Последние 2-3 года лесное сообщество и часть населения страны, небезразличного к судьбам национального богатства – леса, пребывают в тревожном состоянии ожидания перемен в развитии отечественного лесного сектора1.
Для того, чтобы внести ясность в ближайшее будущее развития лесного сектора, Правительство Российской Федерации утвердило 1 октября 2020 года план мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, куда вошли 50 мероприятий (действий, решений) со сроками исполнения от 15 ноября 2020 года до 1 апреля 2021 года.
План разбит на четыре раздела, включающих нормативно-правовые, организационные, контрольные и технологические мероприятия. В числе организационных мероприятий важное место по возможным последствиям занимает пункт 1 с обязательствами до 25 декабря 2020 года утвердить новую редакцию «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»2. Практически речь идет о новой редакции «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 года № 1989-р.
Способы решения поставленной задачи по созданию новой редакции «Стратегии – 2030» были заданы правительственным планом, где предусмотрены (по тексту плана):
«► совершенствование мер по организации лесного хозяйства,
► мероприятия по переводу существующих муниципальных котельных с мазута и угля на биотопливо,
► государственная поддержка строительства объектов инфраструктуры, необходимых для реализации инвестиционных проектов по созданию целлюлозно-бумажных производств в Сибири и на Дальнем Востоке,
► стимулирование развития сети лесных дорог,
► внедрение современных методов интенсивного лесопользования и лесовосстановления,
► создание питомников по выращиванию посадочного материала лесных растений,
► усиление государственного контроля (надзора) за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесом,
► мероприятия по научно-технической модернизации лесного хозяйства и лесной промышленности, включающие перспективные достижения лесной науки».
В новой редакции «Стратегия-2030» представляет документ с текстом в 117 страниц и двумя приложениями, которые по сути дела выражают результаты использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в период до 2030 года.
Приложение 1 представляет динамику ключевых показателей развития лесного комплекса по трем вариантам за период 2019-2030 годы в годовом разрезе. Ключевые показатели, устанавливающие маршруты движения лесных отраслей, включают (Ниже приводится полный набор ключевых показателей для того, чтобы оценить «достижения» стратегического планирования):
► отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений, %,
► лесистость или соотношение площади покрытых лесной растительностью земель, на которых расположены леса, к общей площади территории Российской Федерации, %,
► поглощение лесами углерода, млн.т.,
► количество населения, принявшего участие в охране, защите и воспроизводстве лесов (в т.ч. тушение лесных пожаров, посадка леса, очистка лесов, охрана лесов от правонарушений, участие в деятельности школьных лесничеств), млн.человек,
► число активных пользователей в ЛесЕГАИС, тыс.человек,
► доля лесных пожаров, ликвидированных в течение первых суток с момента обнаружения, в общем количестве лесных пожаров, %
► доля площади лесов, на которых проведена таксация лесов и в отношении которых осуществляется проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству в течение последних 10 лет, в общей площади лесов с интенсивным использованием лесов и ведением лесного хозяйства, %,
► плата в бюджетную систему Российской Федерации за использование лесов, млрд.рублей,
► производство продукции лесного комплекса на единицу площади эксплуатационных лесов, рублей на га,
► добавленная стоимость, создаваемая лесным комплексом, млрд.рублей,
► налоговые поступления от предприятий лесного комплекса, млрд.рублей.
Приложение 2 демонстрирует баланс производства, потребления, экспорта и импорта продукции лесного комплекса по трем вариантам только на конец планового периода – 2030 год. «Стратегия-2030» по совокупности текста и приложений не может быть признана документом стратегического планирования по следующим причинам:
1. Разрекламированная цифровизация лесного сектора обошла стороной стратегическое планирование, не предложив ни инструментов, ни механизмов для оптимизации управленческих решений.
При отсутствии в тексте аналитических материалов в виде математических моделей, производственных функций типа «затраты-выпуск», графических иллюстраций разработчики «Стратегии 2030» заставляют на веру признать достоверность результатов, помещенных в приложения 1 и 2.
Нельзя в условиях научно-технической революции и огромного ассортимента продукции устанавливать вектор развития лесного сектора только сравнением трех вариантов. Такой подход был оправдан, когда инструментами оптимизации были канцелярские счеты, логарифмическая линейка и арифмометры.
2. Большинство мероприятий «Стратегии-2030» не относится к стратегическому планированию. Они реализуются на практике через механизмы текущего планирования, включая бюджетное финансирование и предоставление субвенций из федерального бюджета. Это относится, в первую очередь, к мероприятиям, заявленным в техническом задании, таким как совершенствование мер по организации лесного хозяйства и усиление государственного контроля (надзора) за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесом. Выполнение такого рода мероприятий должно обеспечиваться не стратегическими планами, а административными регламентами.
3. Представление в приложении 2 результатов развития лесного сектора только объемами производства, потребления, экспорта и импорта продукции в 2030 году лишает возможности контролировать ход исполнения «Стратегии-2030» по годам.
4. Разработчики «Стратегии-2030» то ли по незнанию, то ли по другим причинам игнорировали фактор спроса при установлении объемов производства лесной продукции. Спрос подменен потреблением, что находится в полном противоречии не только с законами рыночной экономики, но и со здравым смыслом.
5. Ни текст, ни приложения не содержат информации об адресах исполнителей плановых заданий, какими должны быть федеральные органы государственной власти в сфере лесных отношений, и органы государственной власти субъектов РФ.
В то же время по совершенно необъяснимым причинам результаты стратегии адресуются для исполнения федеральным округам, правовой статус которых в управлении лесами в лесном законодательстве отсутствует.
В основе причин, определивших несоответствие содержания «Стратегии-2030» требованиям стратегического планирования, лежат невыученные уроки из опыта советского и постсоветского планирования, а также непонимание или игнорирование особенностей лесного сектора как объекта планирования и управления.
Особого внимания заслуживает опыт планирования в Советском Союзе, где последнему длительное время удавалось поддерживать устойчивость экономики, создав для этих целей научную базу планирования, получившую международное признание через вручение Нобелевских премий по экономике трем Лауреатам с русскими или советскими корнями: С.Кузнецу (1971 г.), В.Леонтьеву (1973 г.) и Л.Канторовичу (1975 г.).
То, что централизованно планируемая экономика в конечном счете была заменена рыночной, виновато не планирование, а политическая система, уничтожившая все виды конкуренции и показавшая неспособность воспользоваться результатами научно-технического прогресса.
Уходя в историю, централизованно планируемая экономика оставила Российской Федерации как преемнице Советского Союза большое наследство в области планирования в виде научной и нормативной базы, а также подготовленных кадров.
На начальном этапе транзита к рыночной экономике государство несправедливо обошлось с оставленным наследством, полностью отказавшись от перспективного планирования в управлении экономикой. Ответы на вопросы: что производить, сколько производить и как производить государство передало частному бизнесу, оставив за собой в условиях структурного и финансового кризиса только текущее планирование в части бюджетного финансирования и управления государственным сектором экономики. Такое отношение к планированию дорого обошлось лесному сектору с приватизированной лесной промышленностью и выразилось в утрате научной нормативной базы и потере профессиональных экономических кадров.
В Советском Союзе научное экономическое сопровождение развития лесного сектора обеспечивали 15 отраслевых научных и проектных институтов с численностью научных работников и высокопрофессиональных специалистов, занятых в экономических подразделениях, в количестве около 800 человек.
В связи с закрытием большинства научных и всех проектных институтов, а также экономических подразделений оставшийся кадровый потенциал организаций Минпромторга, Минприроды и Рослесхоза, профессионально пригодный для выполнения работ по стратегическому планированию, сократился до 60-80 человек2. Негативные последствия замены научного сопровождения лесного планирования администрированием чиновников проявились уже при первых попытках ввести планирование в систему лесных отношений.
Не выполнили свою миссию по обеспечению устойчивого развития территорий за счет эффективного освоения лесных ресурсов лесные планы субъектов Российской Федерации, введенные Лесным кодексом 2006 года. Последние из-за непрофессионализма как заказчиков в лице органов государственной власти субъектов РФ, так и разработчиков превратились в низкого качества лесоустроительные проекты с рекомендациями, не востребованными практикой.
Иллюстрацией сказанного явились предложения субъектов РФ, зафиксированные в лесных планах, построить и ввести в действие в течение 10 лет 18 целлюлозно-бумажных предприятий4. Аналогичная судьба была уготована и «Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2020 года», утвержденной в условиях отсутствия законодательства о стратегическом планировании совместным приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 30.10.2008 № 248/482. Стратегия была принята в условиях эйфории, созданной как желанием властей продемонстрировать работоспособность нового лесного законодательства, так и высокими темпами роста национальной экономики.
К сожалению, практика развития лесного сектора не оправдала надежд, заявленных «Стратегией-2020», и, в первую очередь, из-за отсутствия надежных алгоритмов планирования объемов лесной продукции с учетом спроса и предложения на внутреннем и экспортном рынках. Первый же структурный и финансовый кризис 208-2010 годов буквально обвалил объемы производства продукции до уровней, не предусмотренных ни одним из заявленных в стратегии сценариев. Как только «Стратегия-2020» перестала быть индикатором высоких темпов роста лесного сектора, она утратила свое пропагандистское назначение и превратилась в документ, не востребованный ни государственными властями, ни частным бизнесом.
Осознавая очевидный провал в стратегическом планировании развития лесного сектора, даже не дожидаясь окончания срока в 2020 году, Минпромторг России в союзе с крупным лесопромышленным бизнесом выступил с инициативой разработать и утвердить на правительственном уровне новую стратегию развития лесного комплекса до 2030 г., что и было сделано распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 года № 1989-р.
В этом документе, как и прежде, лесное хозяйство довольствовалось ролью поставщика лесных ресурсов при экстенсивной форме их освоения.
Стратегия развития лесного комплекса, утвержденная в 2018 году, отказавшись стать преемницей «Стратегии-2020» и даже не упомянув в тексте о существовании последней, повторила многие ошибки стратегического планирования как следствие невыученных уроков. Большинство этих ошибок предопределено незнанием разработчиками (или не желанием знать) особенностей лесного сектора как объекта стратегического планирования.
Дело в том, что на развитие лесного сектора оказывает большое влияние целый ряд объективных факторов, которые отсутствуют в других отраслях экономики. Эти факторы следующие:
1. Соединение в лесном секторе лесной промышленности и лесного хозяйства – отраслей с антагонистическими целями развития по отношению к лесным ресурсам. Этот антагонизм был создан состоявшимися в 30-ые годы прошлого века политическими решениями, когда мерами принуждения рубки леса были отделены от лесовосстановления и лесовыращивания5.
2. Многоцелевое использование лесов, при котором принятие политических решений неизбежно сопровождается конфликтностью экономических, экологических и социальных целей.
3. Отнесение статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и субъектов РФ, что создает неизбежные трудности при соединении целей и процедур федерального и регионального планирования.
4. Наличие большого количества рисков и неопределенностей при установлении доходов и затрат под влиянием природных, лесорастительных и техногенных факторов.
5. Размещение лесов, потребителей и производителей лесной продукции на огромной территории, что превращает стратегическое планирование в инструмент транспортного освоения и социального обустройства территорий, в первую очередь, северных и восточных.
6. Особое положение лесной продукции на рынке товаров и услуг, когда ее потребление по основной номенклатуре (деревянные дома, мебель, строительные материалы, писчебумажные изделия) в сильнейшей мере зависит от покупательной способности населения. При этом в отличие от продовольственных товаров, одежды, обуви, услуг здравоохранения, формирующих текущий повседневный спрос, лесная продукция наряду с роскошью относится к категории товаров с отложенным спросом, для приобретения которых средства домохозяйств используются в последнюю очередь.
Советскому планированию в определенной мере удавалось учитывать влияние названных факторов через разработку и утверждение соответствующих экономических нормативов.
В зарубежной практике стратегическое лесное планирование обеспечивается исключительно программным моделированием, обеспечивающим оптимизацию структуры производства и потребление лесной продукции при учете большого количества экологических и социальных факторов.
Зарубежный опыт иллюстрирует проект «Прогноз развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года», выполненный в 2012 году по заказу и при финансовой поддержке ФАО в сотрудничестве с Рослесхозом6.
Несмотря на то, что проект получил международное признание, он не стал официальным документом стратегического планирования в Российской Федерации, так как не был заказан федеральными органами исполнительной власти.
Приведенные выше материалы убеждают, что уроки из советского и зарубежного опыта стратегического лесного планирования должны стать основой разработки стратегии, представленной в блочном формате, определяющем алгоритм последовательно выполняемых действий.
Приведем блоки и аннотацию их содержания.
Блок 1. Состояние лесного сектора (на год, предшествующий плановому периоду) определяют:
► место лесного сектора в национальной экономике по его доле в валовом продукте, добавленной стоимости и доходах бюджетной системы,
► доля лесных товаров и услуг леса в доходах населения,
► удельный вес работников, занятых в лесном секторе, в общей численности трудоспособного населения,
► удельный вес лесных грузов в грузообороте основных видов транспорта.
Материалы подводят итоги выполнения федеральных и региональных планов развития лесного сектора и содержат выводы с уроками на будущее.
Блок 2. Требования к стратегии устанавливаются федеральным законом от 28.06.2014 № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Требования включают механизмы и инструменты стратегического планирования развития лесного сектора.
Блок 3. Приводятся цели и задачи развития лесного сектора, установленные «Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации до 2030» 7.
Блок 4. Блок представляет оценку экономического и экологического потенциала лесных ресурсов. Достоверность данных учета лесных ресурсов подтверждается ссылками на материалы лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, государственного кадастрового учета лесных участков и систем мониторинга лесов, включающих федеральную государственную информационную систему дистанционного мониторинга, лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг воспроизводства лесов.
Данные о экономическом и экологическом потенциале представляются по годам планируемого периода в табличной и графической формах.
Блок 5. Спрос на лесную продукцию и услуги леса как фактор стратегического планирования вносит самые большие неопределенности в развитие лесного сектора.
Спрос на лесную продукцию должен включать:
► государственный заказ,
► потребление населением, исходя из его покупательной способности,
► экспорт,
► импорт.
Объемы государственного заказа устанавливаются нормами бюджетного финансирования на приобретение лесных товаров предприятиями и учреждениями в государственном секторе.
Покупательная способность населения при приобретении лесных товаров определяется доходами домохозяйств за вычетом расходов на удовлетворение их приоритетных нужд (продовольствие, одежда, обувь, медицина и т.п.).
Большие неопределенности в оценку спроса на лесную продукцию вносит фактор ее заменяемости в потреблении другими материалами искусственного и природного происхождения (пластмассами, пластиками, железобетоном и др.).
Названные выше неопределенности, обусловленные покупательной способностью населения и взаимозаменяемостью продукции, учитываются в планировании через проведение широкого комплекса фундаментальных и прикладных научных исследований.
Установление спроса на продукцию и услуги, обеспечению финансовыми средствами потребителей, является основой определения экономической доступности лесных ресурсов.
Блок 6. Блок устанавливает объемы производства лесной продукции в соответствии со следующим алгоритмом действий.
На первом этапе на основании заявленного государствами населением спроса определяются объемы производства продукции конечного потребления с последним переделом по обработке древесины (деревянные дома, мебель, строительные материалы, писчебумажные изделия) по субъектам Российской Федерации и по экономическим районам.
На втором этапе объемы производства продукции конечного потребления конвертируются в полуфабрикаты первого передела при переработке круглого леса (пиломатериалы, фанера, плиты, целлюлоза).
Полученные объемы полуфабрикатов размещаются по территории в соответствии с имеющимися производственными мощностями по первичной переработке древесины.
На заключительном этапе объемы производства полуфабрикатов конвертируются в объемы заготовки сортиментов круглого леса (пиловочник, фанерный кряж, балансы и др.). Задания по заготовке сортиментов круглого леса размещаются по субъектам РФ и экономическим районам с ориентацией на существующий экономический потенциал лесных ресурсов (блок 4).
Конечные результаты планирования должны демонстрировать таблицы с объемами производства продукции в установленной номенклатуре по годам в течение планируемого периода.
Блок 7. Мероприятия по воспроизводству, охране и защите лесов должны обеспечивать реализацию главного принципа устойчивого лесоуправления — рациональное непрерывное неистощительное использование лесов в интересах Российской Федерации и ее субъектов на базе интенсивных методов ведения лесного хозяйства.
Результаты лесовосстановления и лесоразведения оцениваются не только годовыми объемами работ, но и законченными объектами в виде площадей хозяйственно ценных молодняков, переведенных в лесопокрытую площадь.
Блок 8. Достижение показателей по использованию, воспроизводству, охране и защите лесов должны обеспечивать (блоки 6 и 7):
► инвестиции в модернизацию и строительство лесопромышленных предприятий, создание лесной инфраструктуры, включая сеть лесовозных дорог, проведение мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов с разделением на государственные и частные,
► занятость трудоспособного населения в лесном секторе, включая предоставление механизированных, автоматизированных и «зеленых» рабочих мест,
► научное и кадровое сопровождение, включая бюджетные и частные инвестиции в лесную науку и лесное образование, а также ежегодный выпуск специалистов по направлению бакалавриата и магистратуры «Лесное дело».
Блок 9. Особое место в стратегии должно занять предоставление лесом экологических услуг национальной экономике и глобальному климату. Речь идет об участии лесного сектора в реализации Указа Президента Российской Федерации от 4 ноября 2020 г. № 666 «О сокращении выбросов парниковых газов».
Мероприятия не должны ограничиться предоставлением количественной оценки поглощения углерода лесами Российской Федерации.
Мероприятия должны предусматривать:
► создание климатических проектов с участием, с одной стороны, компаний, поставляющих на экспорт продукты с повышенным углеродным следом или загрязняющих окружающую природную среду выбросами парниковых газов, а, с другой стороны, юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство в экологических целях,
► cоздание углеродных лесов на нелесных землях, деятельность которых подчинена главной цели – поглощению углерода.
Блок 10. Реализация мероприятий Стратегии изменит место лесного сектора в национальной экономике, что должно быть подтверждено перечнем показателей, приведенных в блоке 1.
Блок 11. Развитие лесного сектора должно неизбежно сопровождаться совершенствованием и/или реформированием лесного и смежного с ним законодательства.
Правительство Российской Федерации, утверждающее стратегию, должно представить органам законодательной власти предложения по развитию лесных отношений для достижения поставленных целей и задач (Блок 3).
Блок 12. Контроль за ходом и результатами выполнения стратегии осуществляется федеральными органами законодательной и исполнительной власти в соответствии с установленными процедурами, включая предоставление отчетности.
Заключение.
В предложенных структуре и алгоритме действий Стратегия развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года может быть разработана только временным коллективом высококвалифицированных специалистов на базе грантового финансирования.
А.П.ПЕТРОВ
Профессор, д.э.н.,
Заслуженный деятель науки РФ
———————————————————————-
1 Здесь и далее автор называет совокупность отраслей лесной промышленности и лесного хозяйства лесным сектором, как это установлено «Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации до 2020 года» и международной классификацией лесных терминов и определений ФАО.
Термин «лесной комплекс» заимствован из советского планирования с целью выдавать желаемое за действительное при оценке состояния дел в лесных отраслях (обратно)
2 Далее по тексту будет употребляться сокращенное название документа как «Стратегия-2030» (обратно)
3 Следствием оптимизации лесной экономической науки является привлечение чиновников из федеральных органов государственной власти к разработке «Стратегии-2030» (обратно)
4 По состоянию на конец 2020 года статистика не обнаружила ни одного вновь построенного целлюлозно-бумажного предприятия (обратно)
5 К сожалению, несмотря на отдельные попытки воссоединить рубки леса с лесным хозяйством, решить эту проблему на законодательной основе до сих пор не удается (обратно)
6 Проект выполнен рабочей группой, куда вошли на добровольной основе специалисты из 12 научных и образовательных учреждений РФ. Руководителем проекта был назначен ректор ФАУ ДПО ВИПКЛХ профессор, д.э.н. Петров А.П.
Проект не получал бюджетного финансирования (обратно)
7 У Стратегии и Основ государственной политики, имеющих одинаковые горизонты планирования, не должны быть различные цели и задачи (обратно)
———————————————————————-
Предыдущие сообщения и материалы по этой теме:
Проект новой редакции Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 года (версия от 15 декабря 2020 года) — основная часть
Проект новой редакции Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 года (версия от 15 декабря 2020 года) — приложения
Долго думали, но сочинили чепуху. Комментарий к проекту новой «Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 года»
Ссылки на сообщения об очередной лесной реформе в России (2020-2022 гг.)
