В России существуют несколько государственных программ по поддержке тех или иных экологически уникальных мест, расходуются большие средства на улучшение экологии городов и т. д. Как осуществляется контроль за реализацией программ, какие существуют формы отчетности и все ли из них понятны рядовым гражданам, – об этом в преддверии конференции по проблемам экологии и защиты леса, которая открывается в Иркутске рассказал руководитель центра ОНФ «Народная экспертиза» Николай Николаев.
Николай Петрович, каким образом государство, направляя большие деньги на решение экологических проблем, может отслеживать эффективность их расходования?
В России действует ряд государственных программ, которые можно условно объединить в экологический блок «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 гг.: «Развитие рыбохозяйственного комплекса», «Развитие лесного хозяйства», «Воспроизводство и использование природных ресурсов».
Основополагающим документом в сфере экологии является государственная программа «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 гг, на реализацию которой выделяются внушительные средства. К примеру, только в текущем году запланировано потратить 33 миллиарда рублей, а в целом расходы бюджета на ее реализацию в период 2012–2020 гг. составят около 289 млрд рублей.
В нее входят подпрограммы поддержки особо охраняемых природных территорий, к примеру, озера Байкал. Разумеется, и активисты Общероссийского народного фронта, и граждане, живущие на подобных территориях, озабочены тем, насколько эффективно воплощаются эти программы и как расходуются выделяемые на их реализацию средства.
Как вы оцениваете успех госпрограммы «Охрана окружающей среды»?
К сожалению, в эту программу, как и во многие другие, закладывается ряд целевых показателей, которые не дают возможности доподлинно оценить эффективность выполнения программы. При этом объективные показатели, которые могли бы пролить свет на реальный уровень достижения ее целей, зачастую не применяются. И сегодня из отчетности сложно понять, насколько ход реализации программы соответствует поставленным задачам.
Например?
Анализ госпрограммы «Охрана окружающей среды» выявил, что заложенные в ней показатели не зависят от действий конкретного исполнителя, но возникает вопрос: как и кто будет отвечать за результат? Также не всегда убедительно выглядит обоснованность того или иного показателя. Так, в одной из подпрограмм – «Развитие и совершенствование системы противоградовой защиты территорий Южного и СКФО РФ», цель обозначена так: значительное снижение потерь от градобития и расширение охвата системы противоградовой защиты. Эффективность же реализации предлагается измерять всего лишь одним показателем – «Степень сокращения потерь от града на защищаемой территории». Озвучен и план по сокращению – 65 % в год на все 11 лет действия программы. Самое интересное, что в открытых источниках нам не удалось найти обоснование, почему берется именно этот показатель – 65 %. А почему не 60 %, или не 70 %? При этом в год на это мероприятие планируется расходовать около 200 млн рублей, а это, между прочим, почти 2 млрд рублей за 11 лет! Что берется за основу, от которой предлагается вычислять эти 65 %, также непонятно.
Самое интересное, что в отчете Минприроды за 2014 год степень сокращения потерь от града уже составила 88,4 %. После этого, наблюдая заявленный показатель в 65 %, очень сложно понять, каким образом он будет достигаться: за счет усилий исполнителя или благодаря тому, что повезет с погодой.
Возьмем другой показатель – «Доля объектов экономики и социальной сферы, защищенных от снежных лавин, в общем количестве нуждающихся в защите объектов в лавиноопасных районах». Здесь обозначается цель, что защите будут подлежать 39 % объектов в течение всего 11-летнего срока действия программы. Опять непонятно – почему именно 39 %? А остальные 61 % объектов? Как с ними собираются работать – также темный лес.
Получается, что в этой госпрограмме наблюдаются проблемы с применением статистических данных? Есть еще примеры?
Да, например, возьмем госпрограмму «Развитие рыбохозяйственного комплекса». В нее заложен показатель – «Охват акватории внутренних вод РФ мероприятиями по государственному контролю в целях выявления и пресечения нарушений законодательства РФ в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов». Причем за 2013–2020 годы такой охват должен сократиться с 37 % до 32,5 %. И такого сокращения планируется добиваться целых семь лет! Возникает вопрос – почему столь низкий показатель заложен в программу? Выходит, что остальные 67,5 % акватории не будут охвачены мероприятиями по государственному контролю? Остается только предположить, что это показатель из области «точно сможем». Интересно, что будет, если с такими мерками подходить к охране границ Российской Федерации и заявить, что ее безопасность будет обеспечена только на 32,5 %?
Обратим внимание на госпрограмму «Развитие лесного хозяйства». В ней, помимо прочего, присутствует показатель «Объем платежей в бюджетную систему РФ от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда». За семь лет (2013–2020 гг.) он должен прирасти – с 18,9 рублей до 24,2 рублей с одного гектара земель лесного фонда. Причем такие показатели установлены в новой редакции программы от 2014 г. В первой редакции от 2012 г. планировался прирост уже от 17,4 рублей, но до тех же 24,2 рублей. Однако инфляция с декабря 2012 г., когда утверждался целевой показатель в 24,2 рубля, по январь 2016 г. составила 34,5 %. Соответственно, планируемые поступления обесценились за это время на треть. И возникает вопрос – а нужен ли такой неактуальный финансовый целевой показатель?
А каким образом отслеживать выполнение госпрограмм?
Увы, неспециалисту достоверно отследить реализацию на практике очень сложно. Проблема в отсутствии реально информативных показателей. В рамах мониторинга исполнения указов президента, лидера Общероссийского народного фронта, наши эксперты не раз заявляли о том, что это общая проблема, которая характерна при реализации и программы расселения аварийного жилья, и программы «Доступная среда», и ряда других. Наше мнение подтверждается, кстати, и Счетной палатой РФ. Так, в своем заключении на проект закона о трехлетнем бюджете до 2016 года, были указаны основные недостатки формирования госпрограмм: недостаточно обоснованный выбор целевых показателей и их нечеткость, избыточное количество целевых показателей и др. Эти недостатки в полной мере проявляются и в госпрограмме «Охрана окружающей среды».
Можно ли что-то сделать, чтобы поменять ситуацию?
Безусловно, чтобы реализация программ приводила к намеченным целям, а общество могло это контролировать, необходимо использовать такие индикаторы, которые будут понятны всем. Они должны наглядно отображать реальность происходящих изменений. Не менее важно обеспечить полную открытость и достоверность информации о ходе реализации госпрограмм.
Так, Минэкономразвития ведет портал, где должны отображаться данные по всем госпрограммам. Попробуйте по нему оценить, как реализуется программа «Защита окружающей среды»! На конец января этого года достижения и результаты приводятся только по четырем субъектам из 85, и всего лишь только по одному показателю! Кроме того, достаточный объем информации предоставлен только за 2014 год. Вполне возможно, что Министерство регулярно докладывает в правительство о ходе реализации программы, но мы, простые граждане, лишены возможности отследить ход ее реализации – информацию найти не получается.
Недавно был опубликован проект «Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года». Этот документ каким-либо образом будет способствовать большей открытости мероприятий в экологической сфере?
Проект содержит в себе ряд показателей, на достижение которых влияет состояние инфраструктуры и производства в различных сферах, а также экономические факторы в целом. К экономически обусловленным показателям относятся обеспеченность населения централизованными услугами водоснабжения и водоотведения. Текущее значение первого показателя – 77 %, второго – 73 %, прогноз на конец 2025 года – 95 и 91 процент соответственно.
Но что значат эти показатели? Фактически, то, что необходимо обеспечить граждан, проживающих в городе и на селе, услугами водоснабжения и водоотведения. Для этого нужно создать инфраструктуру. Возникает вопрос – не обусловит ли экономика достижение экологического показателя? Либо данный показатель изначально должен рассматриваться как экономический.
Словом, документ пока характеризуется наличием ряда показателей, применение которых вызывает вопросы.
Необходимо помнить, что экология – это достаточно абстрактная категория, которая и без мудреных показателей сложна для восприятия большинством граждан. Соответственно, пока мы не выработаем четкую, прозрачную и согласованную со всеми систему целевых показателей и индикаторов, которые будут доступны для всеобщего понимания, нам будет сложно добиться эффективности реализуемых мер по сохранению и защите экологии.
Справка «ФедералПресс»:
Центральный штаб ОНФ принял решение 24–25 февраля провести в Иркутске конференцию по проблемам экологии и защиты леса, в работе которой примут участие около 300 человек.
В рамках конференции будут работать четыре площадки: «Защита леса», «Экология Байкала», «Экология и экономика: пути решения противоречий», «Гражданские инициативы и информационные технологии в экологии».
На них будут обсуждаться проблемы правового регулирования и законодательные инициативы в сфере экологии и защиты леса, способы противодействия черным лесорубам, методы борьбы с лесными и торфяными пожарами, эффективность реализации ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории», а также проблемы хозяйственной и туристической деятельности на Байкале и другие вопросы.
